Ekspert odpowiada. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne

Poniższe informacje nie stanowią porady prawnej. Przedstawione odpowiedzi stanowią jedynie ustosunkowanie się do przedstawionego stanu faktycznego w pytaniu i co do zasady nie mogą stanowić podstawy do jakichkolwiek roszczeń. Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy (jako jednostka naukowo-badawcza) nie jest organem wydającym decyzje administracyjne ani jednostką mogącą dokonywać wiążącej interpretacji przepisów prawa lub oceny danego stanu faktycznego. Z uwagi na fakt, że każda sprawa jest inna i wymaga pogłębionej analizy w oparciu m.in. o dokumenty, wskazane jest aby osoby zainteresowane uzyskaniem konkretnej porady prawnej lub bardziej szczegółowych informacji skontaktowały się z podmiotami świadczącymi usługi w tym zakresie.

 

Czym się różni studium od planu miejscowego?

Studium, a właściwie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawowy dokument planowania przestrzennego dla każdej gminy.

Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie studium, po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej zwanej u.p.z.p.

Studium określa politykę przestrzenną całej gminy, z zastrzeżeniem że musi być zgodna z dokumentami planistycznymi sporządzanymi na szczeblu wojewódzkim i krajowym.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że nie jest prawem powszechnie obowiązującym. Nie oznacza to jednak, że nie ma mocy obowiązującej, ponieważ jego ustalenia są wiążące dla organów gminy, m.in. podczas sporządzania planów miejscowych oraz podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Co to oznacza dla obywatela? Przede wszystkim to, że oprócz samego studium musi istnieć inny akt prawny, który w sposób obowiązujący nada uprawnienia lub obowiązki w zakresie zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego nieruchomości. Tym aktem jest plan miejscowy (pełna nazwa: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a jeżeli nie został uchwalony dla gminy lub jej części – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (decyzja WZ).

Studium jest aktem o charakterze zbyt ogólnym, aby mogło być wprost stosowane przez obywateli, dlatego konieczne jest albo wydanie aktu powszechnie obowiązującego zawierającego szczegółowe regulacje, albo aktu administracyjnego, który będzie zawierał indywidualne rozstrzygnięcie w stosunku do wybranej nieruchomości.

Reasumując, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, uchwalonym przez radę gminy dla całości lub części gminy. Plan zawiera szczegółowe regulacje dotyczące zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego na obszarze, którego dotyczy. Regulacje te wyznaczają m.in. dopuszczalne przeznaczenie określonych obszarów, np. rolnicze, leśne, usługowe, mieszkaniowe lub przemysłowe, wskazują szczegółowe warunki lokalizacji nowych obiektów budowlanych. W przypadku gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, inwestor musi uzyskać decyzję WZ.

 Studium  Plan miejscowy
Istnieje obowiązek uchwalenia dla każdej gminy  Zasadą jest brak obowiązku uchwalenia
Uchwalane dla całej gminy Uchwalane dla całej lub części gminy 
Charakter ogólny Charakter szczegółowy 
Nie jest aktem prawa miejscowego 
Organy gminy są zobowiązane uwzględniać jego zapisy podczas tworzenia
planu miejscowego i wydawania decyzji WZ 
Akt prawa miejscowego
Charakter powszechnie obowiązujący
Na terenie, na którym obowiązuje inwestor nie musi uzyskać decyzji WZ 

 

 

 

 

 

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

Jak ustalić, który organ administracji geologicznej jest właściwy w zakresie: opiniowania studium, planu miejscowego oraz uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy?

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., regulując postępowania związanie z opracowaniem dokumentów planistycznych gminy, przewiduje szeroki zakres uzgodnień oraz opiniowania projektu, m.in. przez organy administracji geologicznej. W stosunku do studium podstawę opiniowania stanowi art. 11 pkt 5 lit. g) u.p.z.p., w stosunku do planu podstawę opiniowania stanowi art. 17 pkt 6), lit. a) tiret czwarty u.p.z.p.

Podstawą uzgodnienia z organem administracji geologicznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi odpowiednio art. 53 ust. 5 pkt 5) u.p.z.p. lub art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 pkt 5) u.p.z.p. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w przypadku:

  • opiniowania studium posługuje się określeniem właściwego organu administracji geologicznej,
  • opiniowania planu miejscowego posługuje się określeniem właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,
  • uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy posługuje się określeniem właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

W u.p.z.p. nie znajdują się inne regulacje dotyczące właściwości organów administracji geologicznej, dlatego konieczne jest sięgnięcie do art. 156 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej P.g.g., gdzie wskazano, że organami administracji geologicznej są:

  • minister właściwy do spraw środowiska;
  • marszałkowie województw;
  • starostowie.

Zgodnie z art. 158 P.g.g. (ogólna norma kompetencyjna), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do zakresu działania organów administracji geologicznej należy w szczególności:

  • podejmowanie rozstrzygnięć oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy, w tym udzielanie koncesji,
  • kontrola i nadzór nad działalnością regulowaną ustawą, w tym w zakresie projektowania prac geologicznych oraz sporządzania dokumentacji geologicznych.

Z uwagi na fakt, że w u.p.z.p. ustawodawca posłużył się dwoma określeniami wskazującymi na właściwość, zasadne jest udzielenie odpowiedzi, czy w przypadku opiniowania studium, ustalenie właściwości organu administracji geologicznej nastąpi na podstawie innego kryterium niż zakres zatwierdzanych przez te organy dokumentacji geologicznych. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy w pierwszej kolejności wskazać na normy kompetencyjne (właściwość rzeczowa) zawarte w art. 161 P.g.g. dotyczące dokumentacji geologicznych złóż i wód podziemnych.

W art. 161 ust. 1 P.g.g. zawarte zostało domniemanie kompetencji marszałka województwa, które oznacza, że w przypadku gdy dany rodzaj spraw nie został przypisany do właściwości starosty lub ministra, wówczas sprawę powinien rozpoznać marszałek województwa.

Zgodnie z art. 161 ust. 2 P.g.g. do starosty należą m.in. sprawy związane z:

  • dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20 000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałowych,
  • ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h.

Zgodnie z art. 161 ust. 3 i 4 P.g.g. do ministra należą m.in. sprawy związane z:

  • dokumentacjami geologicznymi, dotyczącymi złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 P.g.g. (kopaliny objęte własnością górniczą z wyjątkiem: wód termalnych, wód leczniczych oraz solanek),
  • zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej,
  • określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych.

W związku z powyższym do marszałka województwa należą m.in. sprawy związane z:

  • dokumentacjami geologicznymi dotyczącymi wód termalnych, wód leczniczych i solanek,
  • dokumentacjami geologicznymi dotyczącymi złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, które nie znajdują się we właściwości starosty, np. eksploatacja przewiduje wykorzystanie materiałów wybuchowych, planowany obszar eksploatacji przekracza 2 ha, planowane wydobycie przekracza 20 000 m3 w roku kalendarzowym lub złoże nie będzie eksploatowane metodą odkrywkową.

Aby odpowiedzieć na pytanie o właściwość organów administracji geologicznej w procedurach planistycznych, należy przywołać art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś., w którym wskazano, że w studium oraz w planie miejscowym zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

  • ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami,
  • uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Ponadto w art. 125 P.o.ś. wskazano, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

Należy podkreślić, że również w P.g.g. znajdujemy bezpośrednią podstawę prawną do przypisania organom administracji geologicznej zadania polegającego na ochronie złóż kopalin, wynikający z niżej przywołanych przepisów prawa:

W myśl art. 89 ust. 1 i 2 P.g.g. dokumentacje geologiczną złoża kopaliny sporządza się w celu określenia jego granic, zasobów geologicznych, warunków występowania oraz określenia możliwości wydobycia kopaliny ze złoża, powinna ona zawierać m.in. następujące elementy:

  • rodzaj, ilość i jakość kopaliny oraz kategorię rozpoznania złoża,
  • położenie złoża, jego budowę geologiczną, formę i granice.

Organ, po wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża, przesyła niezwłocznie jej kopię do gminy lub gmin, których terytoriów dotyczy dokumentacja geologiczna (patrz art. 94 ust. 1 pkt 1 P.g.g.) oraz do organów administracji geologicznej pozostałych szczebli, organy te mają obowiązek udostępnić gminom nieodpłatnie informację geologiczną znajdującą się w dokumentacjach geologicznych w celu realizacji ich zadań ustawowych (art. 98 ust. 4 P.g.g.).

Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 1 i 2 P.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach, planach miejscowych oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, zaś ujawnienie złoża w studium powinno nastąpić w terminie 2 lat od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez organ.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3), 6), 9) i 13) u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego oraz potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Oznacza to, że każdy organ administracji geologicznej powinien mieć na uwadze ww. zasady ogólne.

W art. 10 ust. 1 pkt 9, u.p.z.p. wskazano, jakie uwarunkowania powinny być uwzględnione w studium, są to m.in. (elementy ważne z punktu widzenia geologii):

  • stan środowiska, w tym wielkość i jakości zasobów wodnych,
  • występowanie terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (udokumentowane złoża kopalin),
  • występowanie obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych,
  • występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla.

W studium określa się m.in.:

  • kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy,
  • obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów,
  • obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,
  • obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych,
  • obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny.

Reasumując, na podstawie ww. przepisów prawa (u.p.z.p., P.g.g., P.o.ś) należy wskazać, że celem opiniowania studium przez organy administracji geologicznej jest zapewnienie ochrony złóż kopalin. Wiedzę z zakresu istnienia takich złóż kopalin organy czerpią z dokumentacji geologicznych złóż, które zatwierdzają, wydając decyzję administracyjną, którą następnie wysyłają do gmin, aby te ujawniły złoża kopalin w studium w terminie 2 lat. Skoro zgodnie z art. 158 P.g.g. organy administracji geologicznej podejmują rozstrzygnięcia oraz wykonują inne czynności niezbędne do przestrzegania i stosowania ustawy a w art. 161 P.g.g. przypisano im zadania związane z m.in. z dokumentacjami geologicznymi, to należy stwierdzić, że właściwość poszczególnych organów administracji geologicznej do opiniowania studium wyznacza ich właściwość rzeczowa wynikająca z zatwierdzanych przez nie dokumentacji geologicznych, a tę właściwość wskazano powyżej.

W celu dopełnienia ww. odpowiedzi należy wskazać, że zgodnie z art. 160 P.g.g. zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które zatwierdziły projekty robót geologicznych (PRG). Oznacza to, że ustawodawca uznał za zasadną kontynuację procesu w ramach tego samego organu, uznając że organ, który zatwierdził PRG, w którym wskazano, jak rodzaj dokumentacji powstanie, najlepiej oceni efekt zaprojektowanych prac, podczas zatwierdzania dokumentacji geologicznej. . Należy wskazać, że organ, który zatwierdził dokumentacje geologiczną złoża posiada najpełniejszą wiedzę o udokumentowanym w nim złożu, dlatego to on powinien uczestniczyć w opiniowaniu studium. W przypadku gdyby na terenie objętym studium znajdowało się więcej udokumentowanych złóż kopalin, projekt studium powinien zostać wysłany do zaopiniowania do wszystkich organów administracji geologicznej, które wydały decyzje w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznych.

Powyższe wyjaśnienia dotyczące właściwości organów administracji geologicznej w zakresie opiniowania studium, znajdą odpowiednie zastosowanie w przypadku opiniowania planu miejscowego oraz decyzji WZ oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

Zakres opiniowania studium i planu miejscowego przez organy administracji geologicznej

Procedura uchwalenia studium przewiduje uzgodnienie lub opiniowanie projektu studium przez organy lub instytucje wskazane w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., w szczególności przez właściwy organy administracji geologicznej. W związku z tym, że w przepisie tym nie wskazano wprost właściwości rzeczowej organów administracji geologicznej ani zakresu opiniowania, należy je wywieźć z norm kompetencyjnych oraz norm materialnych dotyczących studium, zasad jego sporządzania oraz elementów wchodzących w skład przedmiotowego opracowania planistycznego.

W pytaniu dotyczącym ustalenia właściwości rzeczowej organów administracji geologicznej przeprowadzono szczegółową analizę tego zagadnienia. Dlatego w tym miejscu można ograniczę się do stwierdzenia, że właściwość organów w sprawie opiniowania projektów studiów oraz projektów planów miejscowych jest ustalana w oparciu o kryterium właściwości rzeczowej w zakresie dokumentacji geologicznych (tj. organ, który zatwierdził dokumentację geologiczną złoża, jest właściwy w zakresie opiniowania studium oraz planu miejscowego obszaru, na terenie którego występuje złoże kopaliny, w niektórych przypadkach, np. gdy złóż jest więcej – takich organów może być więcej lub opinia może dotyczyć większej ilości złóż kopalin).

Zgodnie z art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach, planach miejscowych oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Warto podkreślić, że obecne regulacje prawne dotyczące ujawniania złóż kopalin w dokumentach planistycznych różnią się w sposób istotny od stanu prawnego obowiązującego do 2012 r., ponieważ art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.) przewidywał jedynie uwzględnianie udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych w planach miejscowych. W przepisie tym nie było mowy o celu uwzględnienia, co powoduje istotną różnicę w stanie prawnym, a przede wszystkim powoduje, że nie jest możliwe odwoływanie się obecnie do poglądów doktryny (komentarze) oraz orzeczeń sądowych, gdyż straciły swoją aktualność. Analizując aktualną linie orzeczniczą, dotyczącą ochrony złóż kopalin oraz roli organów administracji geologicznej, należy wskazać, że obecnie nie ulega już wątpliwości, że organy te opiniują projekty studium oraz planów miejscowych zarówno pod kątem prawidłowości oraz kompletności ujawnienia informacji o udokumentowanych złożach kopalin, jak również pod kątem konieczności zapewnienia ochrony złóż kopalin we wskazanych dokumentach planistycznych.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), dalej P.o.ś., w studium oraz w planie miejscowym zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Ponadto w art. 125 P.o.ś. wskazano, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin.

W art. 10 ust. 1 pkt 9, u.p.z.p. wymieniono, jakie uwarunkowania powinny być uwzględnione w studium, są to m.in. (elementy ważne z punktu widzenia geologii):

  • stan środowiska, w tym wielkość i jakości zasobów wodnych,
  • występowanie terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (udokumentowane złoża kopalin),
  • występowanie obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych,
  • występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla.

W art. 158 P.g.g. znajduje się ogólna norma kompetencyjna, zgodnie z którą do zakresu działania organów administracji geologicznej należy wykonywanie określonych zadań, a w szczególności podejmowanie rozstrzygnięć oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że organy, opiniując projekt studium lub planu miejscowego, powinny sprawdzić, czy wszystkie złoża kopalin, znajdujących się w zakresie ich właściwości rzeczowej – jako organu zatwierdzającego dokumentacje geologiczne, zostały prawidłowo ujawnione w projekcie (w części tekstowej i graficznej), w szczególności, czy prawidłowo wskazano jego granic, położenie, zasoby geologiczne, warunków występowania oraz nadany złożu nr z bazy MIDAS.

W związku z tym, że celem ujawnienia złóż kopalin w dokumentach planistycznych jest ich ochrona, podczas opiniowania organ powinien zwrócić uwagę na te elementy, które są istotne z punktu widzenia ochrony złóż, w szczególności:

  • czy na terenie ponad złożem kopaliny podlegającej eksploatacji odkrywkowej przewidziana jest zabudowa (zabudowa w przyszłości może uniemożliwić wydobywanie kopaliny ze złoża),
  • czy w projekcie studium przewidziano sporządzenie planu miejscowego dla terenu występowania złoża kopaliny (ma to szczególne znaczenie w przypadku gruntów rolnych kategorii I-III, dla których zmiana przeznaczenia, np. na działalność górniczą, wymaga uchwalenia planu miejscowego oraz uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa),
  • czy w projekcie studium ujawniono obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny,
  • czy w projekcie studium ujawniono obszary osuwania się mas ziemnych (jest to zadanie starosty – jako organu ochrony środowiska).

W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej rozporządzenie, wskazano, że dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Oznacza to, że projekt studium powinien uwzględniać wszystkie złoża kopalin zawarte w bazie MIDAS. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać cześć określającą uwarunkowania, przedstawione w formie tekstowej oraz graficznej (jednym z uwarunkowań jest występowanie złóż kopalin) oraz kierunki zagospodarowania, które powinny być konsekwencją występowania złóż kopalin oraz granicę obszarów chronionych (np. obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin). Natomiast w § 6 rozporządzenia ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, wskazując że ustalenie dotyczące zasad ochrony środowiska i jego zasobów, powinny zawierać m.in. wytyczne ich określania w planach miejscowych, wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), dalej P.o.ś., ponadto ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać te obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że wśród kierunków kształtowania terenów rolniczych lub leśnych położonych ponad złożem kopaliny wydobywanej metodą odkrywkową powinny być wprost wskazane kierunki związane umożliwiające zagospodarowanie złoża. Ponadto w rozporządzeniu wprost w § 7 wskazano, że w części graficznej projektu studium powinno nastąpić określenie granic obszarów chronionych, czyli m.in. występowania udokumentowanych złóż kopalin.

W tym miejscu warto przywołać Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2017 r. (Sygn. Akt IV SA/Po 316/17, zgodnie z którym przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Podanie numeru rejestru, biorąc pod uwagę, że w rejestrze wpisuje się m.in. nazwę złoża i rodzaj kopaliny, powierzchnię czy też położenie administracyjne (§ 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 października 2014 r. w sprawie rejestru obszarów górniczych i zamkniętych podziemnych składowisk dwutlenku węgla (Dz.U. poz. 1469) należy uznać za istotny element wypełnienia, wynikającego z art. 95 ust. 1 P.g.g., obowiązku ujawnienia złoża kopalin.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

Czy możliwe jest udzielenie koncesji na eksploatację piaskowca, jeżeli na terenie planowanej kopalni nie obowiązuje plan miejscowy, a studium teren ma przeznaczenie rolnicze?

Z punktu widzenia działalności górniczej kluczowe znaczenie ma art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., zgodnie z którym podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku planu miejscowego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Należy podkreślić, że określenie „nienaruszenie” nie jest tożsame z pojęciem „zgodności”, a obecne regulacje prawne mają na celu ułatwienie prowadzenia działalności w zakresie eksploatacji. Taki cel miało również wprowadzenie do porządku prawnego art. 95 i 96 P.g.g. regulujących tryb ujawniania udokumentowanych złóż kopalin w dokumentach planistycznych gminy i województwa, w szczególności wymóg ujawnienia złoża w studium w terminie 2 lat od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. W przypadku niedopełnienia tego obowiązku przez organy gminy, wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża do studium, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze, a zmiana studium w tym trybie wywołuje skutki prawne takie jak studium.

Należy wskazać, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą administracji i sądów dopełnienie wymogu ujawnienia złoża kopaliny w studium, a następnie planie miejscowym, w celu jego ochrony oznacza wprowadzenie w tych dokumentach takich zapisów, które umożliwią przyszłą eksploatację złóż.

Gmina ma obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin, w tym takiego kształtowania zasad zabudowy, aby nie ograniczała lub nie wykluczała przyszłej eksploatacji, w tym odkrywkowej, w studium powinno zostać przewidziana zmiana kierunku przeznaczenia terenów rolniczych lub leśnych na nierolne i nieleśne, które umożliwią przyszłą eksploatację złoża kopaliny, będą niezbędne w przypadku eksploatacji złóż występujących na danym terenie (dopuszczenie zmiany na użytkowanie przemysłowe). Jeżeli są to grunty rolne kategorii I-III, dla terenów tych powinno być przewidziane sporządzenie planów miejscowych.

Jednak organy gmin pomimo istnienia obowiązku dokonania zmian w studium wielokrotnie zaniedbują go lub celowo nie wprowadzają zmian umożliwiających prowadzenie działalności górniczej, ze względu na protesty lub naciski społeczne. W takich sytuacjach obszar udokumentowanego złoża kopaliny powinien wprowadzić wojewoda, wydając zarządzenia zastępcze. Ponadto wojewoda ma jeszcze jeden instrument nadzoru nad prawidłowością sporządzania dokumentów planistycznych, w tym nad prawidłowością uwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia gminy w całości lub w części, jeżeli są sprzeczne z prawem. Po upływie 30 dni, lecz nie później niż w ciągu roku od podjęcia uchwały, wojewoda ma możliwość wystąpienia do WSA o stwierdzenie nieważności uchwały, która narusza ww. zasady sporządzania dokumentów planistycznych.

Nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania złóż kopalin i nie zapewnienie ich ochrony – zgodnie z kształtującą się linią orzeczniczą - stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Wskazane instrumenty nadzorcze wojewody mogą okazać się przydatne, ponieważ udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, wymaga uzgodnienia z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, a kryterium uzgodnienia stanowi nienaruszenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, ewentualnie w studium. Zatem wiele zależy od treści planu/studium, w tym okoliczności, czy przewidziano w nich możliwość zmiany kierunku przeznaczenia gruntów rolnych na przeznaczenie nierolnicze. Kolejnym ważną okolicznością jest to, jakiej klasy bonitacyjnej są grunty niezbędne na potrzeby eksploatacji.

Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, wymaga zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi i dokonuje się w planie miejscowym. Oznacza to, że bez uchwalenia planu miejscowego, w którym przewidziana zostanie zmiana przeznaczenia gruntu (klas I-III) na nierolniczy, nie będzie możliwe jego wyłączenie z produkcji rolnej. Dlatego dużo zależy od tego, jakie zapisy znajdują się w studium oraz w planie miejscowym. W przypadku gruntów rolnych klas innych niż I-III (tj. mniej cennych rolniczo), nie jest konieczne uchwalenie planu miejscowego (oraz uprzednie uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele). Wówczas inne przeznaczenie niż rolnicze można ustalić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, organ może uwzględnić górnicze przeznaczenie nieruchomości, w konsekwencji możliwe będzie wyłączenie gruntów rolnej.

Resumując, należy stwierdzić, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wymaga uzgodnienia z organem wykonawczym gminy, zaś o tym, czy będzie ono możliwe każdorazowo rozstrzygają zapisy planu miejscowego lub studium, tj. czy przewidują możliwość zmiany kierunku przeznaczenia obszarów występowania gruntów rolnych na przeznaczenie nierolnicze. Dodatkowo – w przypadku szczególnie cennych terenów (klasy bonitacyjne I-III) możliwość wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej powinna nastąpić w planie miejscowym.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

W jakim zakresie organy administracji geologicznej powinny opiniować studium lub plan miejscowy, gdy na terenie występują udokumentowane wody podziemne?

Rola organów administracji geologicznej w opiniowaniu dokumentów planistycznych gminy w zakresie udokumentowanych wód podziemnych budzi wątpliwości interpretacyjne o właściwość oraz zakres opiniowania, przede wszystkim dlatego, że wody (z wyjątkiem wód leczniczych, wód termalnych oraz solanek) nie są traktowane jako kopaliny w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g.

Tymczasem ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., regulując postępowania związanie z opracowaniem dokumentów planistycznych gminy, przewiduje, że:

  • projekt studium jest opiniowany przez właściwego organu administracji geologicznej, (podstawa prawna - art. 11 pkt 5 lit. g u.p.z.p.),
  • projekt planu miejscowego jest opiniowany przez właściwe organy administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (podstawa prawna - art. 17 pkt 6, lit. a tiret czwarty u.p.z.p).

Przy określeniu zakresu opiniowania projektów studium oraz planu pomocne może być określenie „właściwe w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych”, co odsyła nas do art. 95 P.g.g., art. 158 P.g.g. oraz art. 161 P.g.g., które to przepisy wskazują, po pierwsze na konieczność ochrony udokumentowanych wód podziemnych, po drugie zaś wskazują na właściwość organów administracji geologicznej w zakresie realizacji zadań m.in. związanych z dokumentacjami geologicznymi. I tak zgodnie z art. 95 ust. 1 P.g.g. udokumentowane wody podziemne, w granicach:

  • projektowanych stref ochronnych ujęć,
  • projektowanych obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych,

w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 158 P.g.g. do zakresu działania organów administracji geologicznej należy m.in. wykonywanie czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy oraz nadzór nad sporządzaniem dokumentacji geologicznych. Właściwość rzeczową w zakresie dokumentacji hydrogeologicznych określa art. 161 P.g.g., w szczególności domniemanie kompetencji marszałka województwa. Jednocześnie w art. 161 ust. 2 P.g.g. wskazano, że do starosty należą m.in. sprawy związane z ujęciami wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h, zaś w art. 161 ust. 3 P.g.g. przyznano ministrowi kompetencję w zakresie dokumentacji, w której określa się warunki hydrogeologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych.

Regulacje prawne dotyczące poszczególnych dokumentacji hydrogeologicznych, w tym rodzaje dokumentacji, znajdują się w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1131), dalej jako rozporządzenie. Jedną z rodzajów dokumentacji hydrologicznych jest dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (§ 16 rozporządzenia), która to dokumentacja zawiera m.in.

  • opis budowy geologicznej i warunków hydrostrukturalnych krążenia wód podziemnych oraz wskazanie stref zasilania i drenażu, kierunków i prędkości przepływów wód podziemnych, kontaktów hydraulicznych poszczególnych poziomów wodonośnych oraz związków wód podziemnych z wodami powierzchniowymi,
  • oszacowanie wielkości zasobów odnawialnych oraz dyspozycyjnych wód podziemnych zbiornika z podaniem metodyki zastosowanej do obliczeń ich zasobów,
  • ocenę zagrożenia wód podziemnych zbiornika,
  • ustalenie granic zbiornika wód podziemnych oraz proponowanych granic obszaru ochronnego,
  • koncepcję ochrony zbiornika wód podziemnych i propozycje dotyczące ustanowienia w obrębie jego projektowanego obszaru ochronnego nakazów, zakazów i ograniczeń w użytkowaniu terenu,
  • mapę dokumentacyjną z granicami zbiornika i proponowanymi granicami obszaru ochronnego, lokalizacjami ujęć wód podziemnych, otworów wiertniczych i punktów monitoringu wód podziemnych,
  • mapę zagrożeń i wskazań hydrogeologicznych dla zagospodarowania obszaru ochronnego zbiornika z naniesionymi granicami zbiornika wód podziemnych i proponowanymi granicami jego obszaru ochronnego, lokalizacjami istniejących i planowanych obiektów stanowiących rzeczywiste lub potencjalne zagrożenie dla jakości wód podziemnych oraz granicami ustanowionych obszarów objętych ochroną, w szczególności cennych ekosystemów wodnych i lądowych zależnych od wód podziemnych,
  • mapę projektowanego obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych wraz z objaśnieniami.

W sprawach dokumentacji hydrogeologicznych określających warunki hydrogeologiczne w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych właściwy jest minister.

Natomiast w § 6 rozporządzenia znajdują się regulacje dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. Właściwość rzeczową organu w tym przypadku ustala się na podstawie projektowanych parametrów ujęcia (pobór wody na h), zatem organem zatwierdzającym może być starosta lub marszałek województwa. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dla ujęcia wód podziemnych istnieje potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, w dokumentacji określa się proponowane granice tej strefy oraz przedstawia propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie tej strefy.

Prawo wodne przewiduje dwie formy ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniami:

  • strefy ochronne ujęć wód (teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej),
  • obszary ochronne Głównych Zbiorników wód podziemnych.

W przypadku terenu ochrony bezpośredniej jego ustanowienie służy zabezpieczeniu urządzenia wodnego (ustanawia się go zawsze), natomiast teren ochrony pośredniej ustanawia się, jeżeli z przeprowadzonej analizy ryzyka wynika potrzeba jego ustanowienia, a teren ten obejmuje obszar zasilania wody. Teren ochrony pośredniej ustala się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej.

Ustanowienie strefy ochronnej ujęcia następuje poprzez wydanie przez wojewodę aktu prawa miejscowego, w oparciu o sporządzoną wcześniej dokumentację hydrogeologiczną dotyczącą tego ujęcia.

Analogiczne wygląda sytuacja ustanawiania obszarów ochronnych dla Głównych Zbiorników Wód Podziemnych, dla których ww. dokumentacja hydrologiczna stanowi podstawę wyznaczenia jego granic oraz ograniczeń w użytkowaniu.

Reasumując, zakres opiniowania studium oraz planu przez organy administracji geologicznej, jest wyznaczony ich właściwością rzeczową w zakresie dokumentacji hydrogeologicznych, w szczególności organy te powinny sprawdzić, czy w projekcie studium lub projekcie studium ujawnione zostały prawidłowo, przewidziane w dokumentacji projektowane strefy ochronne ujęć wód podziemnych lub projektowane obszary ochrony wód podziemnych, w szczególności czy prawidłowo wskazano ich granicę, ustanowiono wymagane ograniczenia lub nałożono obowiązki itp.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

Jaki organ powinien opiniować gminny program rewitalizacji?

Opracowanie oraz uchwalenie gminnego programu rewitalizacji uregulowane zostało w ustawie z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1398, z późn. zm.), dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 2 ustawy rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji. Procedurę sporządzenia planu rewitalizacji reguluje art. 17 ustawy, w ramach opracowania planu przewiduje się, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia gminnego programu rewitalizacji, występuje o zaopiniowanie projektu gminnego programu rewitalizacji do wymienionych w nim organów lub podmiotów, przy czym część z nich została wskazane na wypadek, jeżeli jest to uzasadnione specyfiką obszaru rewitalizacji, w pkt tym przewidziano m.in. właściwy organ administracji geologicznej – w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk.

Przepis ten może budzić wątpliwości, ponieważ sprawy związane z „osuwiskami” nie znajdują się we właściwości organów administracji geologicznej, lecz organów ochrony środowiska. Organem właściwym w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom jest starosta, jego zadania wyznacza m.in. art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), dalej P.o.ś.

Zgodnie z P.o.ś. nimi ochrona powierzchni ziemi polega na zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Zadania starosty polegają na obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, zwanych dalej terenami zagrożonymi oraz prowadzeniu rejestru zawierającego informacje o tych terenach. Wykładnia systemowa oraz celowościowa przemawia za uznaniem, że gminny program rewitalizacji podlega opiniowaniu przez starostę, gdyż to on posiada najpełniejszą wiedzę w tym zakresie oraz opiniuje projekty dokumentów planistycznych w tym zakresie starosta – został wskazany wprost jako organ właściwy do opiniowania studium oraz planu miejscowego – jako właściwy organ ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych). Ponadto starosta jest właściwy w sprawach projektowania robót geologicznych oraz dokumentacji, związanych z badaniami geologiczno-inżynierskimi wykonywanymi na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wydaje się zatem, że błędnie powołano się w tym przypadku na organ administracji geologicznej zamiast na organ ochrony środowiska, co powinno zostać zmienione (właściwość organów nie powinna wynikać z wykładni celowościowe ani systemowej!). Jednocześnie uważam, że nie ma podstaw do tego, żeby organem opiniującym program rewitalizacji był marszałek województwa na podstawie domniemania kompetencji z art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), ponieważ przepis ten dotyczy kompetencji organów I instancji, a z dalszych ustępów tego art. wynika, że kompetencje te są powiązane z projektowaniem i dokumentowaniem prac geologicznych.

Skoro celem opiniowania jest zajęcie stanowiska w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk, to jedyną merytoryczną opinię, wynikającą z prowadzonego rejestru ruchu masowych ziemi i obserwacji terenów zagrożonych, może sporządzić starosta.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

Zakres opiniowania projektu robót geologicznych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta

Prowadzenie działalności w zakresie prac geologicznych jest jednym z obszarów podlegających regulacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g. Zgodnie z art. 79 ust. 1 P.g.g. prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych (PRG), w projekcie tym wskazuje się m.in. przestrzeń, w obrębie której mają być wykonywane roboty geologiczne oraz przedsięwzięcia konieczne ze względu na ochronę środowiska, w tym wód podziemnych, sposób likwidacji wyrobisk, otworów wiertniczych, rekultywacji gruntów, a także czynności mające na celu zapobieżenie szkodom powstałym wskutek wykonywania zamierzonych robót (art. 79 ust. 2 pkt 4 i 5 P.g.g.).

Projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji, a zgodnie z art. 80 ust. 5 P.g.g. przed jej wydaniem konieczne jest uzyskanie opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych. Nie ulega wątpliwości, że wskazane organy opiniują projekt w ramach przyznanego gminom władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zapisów dokumentów planistycznych obowiązujących na terenie gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą, w tym robót geologicznych, jest dozwolone, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym oraz przepisach odrębnych, a w przypadku braku planu - jeżeli nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

SKO w Gdańsku w decyzji z dnia 17 stycznia 2013 r. (179/12, LEX nr 1728006) wskazało, że negatywne zaopiniowanie PRG powinno nastąpić wówczas, gdy prowadzenie takich robót nie jest dozwolone z uwagi na m.in. zapisy aktów prawa miejscowego, uwarunkowania związane z ochroną przyrody, ochroną środowiska, nienaruszanie przeznaczenia nieruchomości powinno być rozumiane na gruncie P.g.g. jako brak wyraźnych zapisów ograniczających lub zabraniających prowadzenia na danym terenie działalności przewidzianej ustawą.

W wyroku WSA w Poznaniu z 28 czerwca 2018 r. (Sygn. Akt III SA/Po 216/18, LEX nr 2523704) dotyczącym zatwierdzania PRG wskazano, że opinie wójta, burmistrza lub prezydenta nie mają wiążącego charakteru dla organu administracji geologicznej. W przypadku wydania negatywnej opinii przez organy wykonawcze gmin, organ administracji geologicznej może nadal wydać decyzję zatwierdzającą projekt. Przedmiotowy wyrok został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego: starosta zwrócił się do wójta o zaopiniowanie PRG dla udokumentowania w kat. C1 złoża kruszywa naturalnego. Wójt negatywnie zaopiniował projekt wskazując, że obszar, w którym planowane są prace nie posiada planu miejscowego, a zgodnie ze studium teren projektowanych robót to obszar gruntów rolnych, znajdujący się w bliskim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej oraz drogi gminnej, wzdłuż której systematycznie rozwija się zabudowa. W związku z tym planowane roboty geologiczne będą sprzeczne z zapisami studium i faktycznym wykorzystaniem terenu. SKO odmówiło zmiany postanowienia wskazując, że ustawodawca wprowadzając w art. 80 ust. 5 P.g.g. obowiązek współdziałania z organami gminy przed zatwierdzeniem PRG, nie wskazał żadnych wymogów, których istnienie bądź ich brak, ma oceniać organ współdziałający. Jeśli ustawa nie wskazuje, jakimi przesłankami powinien kierować się organ współdziałający, należy przyjąć, że opinia ma zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia, w tym przypadku z zadaniem własnym gminy, do których należą m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Wójt wydał opinię negatywną ze względu na przeznaczenie rolnicze terenów, na których zaplanowano roboty geologiczne oraz ze względu na istniejącą zabudowę. WSA, badając legalność postanowienia, badał jego zgodność z prawem materialnym i procesowym, w tym z zapisami studium obowiązującym na terenie gminy, zgodnie z którymi, na tym terenie nie jest możliwe prowadzenie robót geologicznych. W ocenie Sądu przywoływana okoliczność, że w sąsiedztwie znajdują się już udokumentowane złoża kruszywa naturalnego, nie ma znaczenie dla sprawy, dlatego organ miał prawo negatywnie zaopiniować projekt. Opinia ta nie ma charakteru dowolnego i została w sposób wyczerpujący uzasadniona.

Należy jednak podkreślić, że z treści uzasadnienia wynika, że w studium znajdował się wprost zakaz prowadzenie robót geologicznych. W mojej ocenie brak takiego zakazu nie uzasadniałby stanowiska organu oraz negatywnego zaopiniowania projektu, należy bowiem wskazać, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy pojęciami „zgodność z planem” oraz nienaruszenie zapisów planu”, co jest widoczne w kształtującej się linii orzeczniczej, np. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 września 2017 r. (Sygn. akt II SA/Gd 379/17, LEX nr 2376351), sąd wskazał, że w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o P.g.g., np. wydobywanie kopalin ze złóż, nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, a jedynie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń tego planu, dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności, do naruszenia ustaleń planu dochodzi m.in. wówczas, gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

Czy wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sprawie ujawnienia w studium złoża (w przypadku niedopełnienia tego wymogu przez gminę) powoduje zmianę studium oraz obowiązek uwzględnienia treści zarządzenia w czasie uzgadniania projektu koncesji?

W przypadku gdy organy gminy nie dopełniły obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża kopaliny w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co powinno nastąpić w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża, wojewoda na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., ma obowiązek wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. W przypadku węglowodorów, ze względu na ich strategiczne znaczenie, obowiązek ujawnienia w studium powinien być zrealizowany w terminie 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej.

Należy podkreślić, że zmiana studium sporządzona w trybie zarządzenia zastępczego wojewody, wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oznacza to w praktyce, że postanowienia zarządzenia zastępczego wojewody zastępują te postanowienia studium, których nie da się pogodzić z aktem wydanym przez wojewodę. Dlatego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, opiniując PRG lub uzgadniając projekt koncesji, zobowiązany jest uwzględnić treść zarządzenia zastępczego. W przypadku gdyby tego nie uczynił oraz negatywnie zaopiniował PRG lub odmówił uzgodnienia projektu koncesji z pominięciem treści zarządzenia (wyłącznie w oparciu o treść studium), może stanowić to podstawę kwestionowania wydanego postanowienia.

W przypadku gdyby wojewoda nie wydał w terminie 6 miesięcy zarządzenia zastępczego dotyczącego złoża węglowodorów, organ wyższego stopnia wymierza wojewodzie, w drodze postanowienia, karę pieniężną, stanowiącą iloczyn liczby dni zwłoki oraz kwoty 1 000 zł.

Rada gminy ma możliwość złożenie skargi na zarządzenie zastępcze, na mocy którego wprowadzono udokumentowane złoże do studium. W takim przypadku przewidziano obowiązek wyznaczenia przez sąd administracyjny rozprawy w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.

Czy poza wymogiem z art. 95 P.g.g. istnieje obowiązek ujawnienia złóż kopalin w studium lub planie miejscowym?

W art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., wprowadzono obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w:

  • w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin,
  • miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego,
  • planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przepis ten dotyczy nowych złóż kopalin, w stosunku do których dokumentacje geologiczne złóż zostały zatwierdzone na podstawie P.g.g. Obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w studium powinien zostać spełniony przez organy gminy w terminie 2 lat od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża, w przypadku złóż węglowodorów termin jest znacznie krótszy i wynosi 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.

Jednocześnie ustawodawca w przepisie przejściowym – w art. 208 P.g.g. – wskazał, że w stosunku do złóż, które zostały udokumentowane przed wejściem w życie ustawy, gminy miały obowiązek ich ujawnienia w studium w terminie 2 lat od wejścia w życie P.g.g.

W przypadku niedopełnienia obowiązku ujawnienia złoża w studium do 31 grudnia 2014 r. wojewoda powinien wprowadzić udokumentowany obszar kopalin do studium, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Koszty sporządzenia studium ponosi w całości gmina.

Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.