Poniższe informacje nie stanowią porady prawnej. Przedstawione odpowiedzi stanowią jedynie ustosunkowanie się do przedstawionego stanu faktycznego w pytaniu i co do zasady nie mogą stanowić podstawy do jakichkolwiek roszczeń. Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy (jako jednostka naukowo-badawcza) nie jest organem wydającym decyzje administracyjne ani jednostką mogącą dokonywać wiążącej interpretacji przepisów prawa lub oceny danego stanu faktycznego. Z uwagi na fakt, że każda sprawa jest inna i wymaga pogłębionej analizy w oparciu m.in. o dokumenty, wskazane jest aby osoby zainteresowane uzyskaniem konkretnej porady prawnej lub bardziej szczegółowych informacji skontaktowały się z podmiotami świadczącymi usługi w tym zakresie.
Prawo geologiczne i górnicze
Czy podpis autora/autorów oraz inwestora powinien być również na ostatniej stronie projektu (części tekstowej czy części graficznej)? Czy podpis inwestora powinien być bezpośrednio w opracowaniu (strona tytułowa i ostatnia) czy wystarczy jego podpis na wniosku? Jaka jest podstawa prawna żądania podpisu inwestora na projekcie? Czy na projekcie robót geologicznych i na dokumentacji powinno znaleźć się stwierdzenie, że zostało zatwierdzone decyzją z dnia, nr + pieczęć z podpisem?
Przede wszystkim żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku podpisania projektu robót geologicznych przez inwestora. Sporządzenie takiego projektu jest pracą geologiczną, a w konsekwencji wymaga stosownych kwalifikacji zawodowych. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji (Dz. U. 2011 Nr 288, poz. 1696 ze zm.) przewiduje, że projekt podpisuje osoba posiadająca stwierdzone odpowiednie kwalifikacje do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi, wraz z podaniem numeru świadectwa stwierdzającego kwalifikacje, albo osoba posiadająca uznane odpowiednie kwalifikacje do wykonywania zawodów regulowanych w dziedzinie geologii, wraz z podaniem numeru decyzji w sprawie uznania kwalifikacji, albo osoba świadcząca usługi transgraniczne. (§ 6). Określenie „projekt podpisuje” oznacza, że „podpis” musi być zamieszczony na końcu tego dokumentu (pod pismem), w istocie również na końcu każdego załącznika. Błędem jest zamieszczanie podpisu autora projektu wyłącznie na stronie tytułowej. W istocie wspomniany projekt jest bowiem załącznikiem do wniosku o jego zatwierdzenie. Taki wniosek podpisuje wnioskodawca (inwestor) bądź osoba działająca z jego upoważnienia. Ustawa wyraźnie odróżnia „wniosek” oraz „projekt robót geologicznych” (art. 79 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2).
Decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych w istocie jest oświadczeniem woli organu administracji geologicznej, którego treść musi być odniesiona do wspomnianego projektu. Niestety, przepisy milczą na ten temat. W oparciu o treść decyzji zatwierdzającej przeważnie nie da się bowiem ustalić ani dokładnej lokalizacji zamierzonych robót, technologii ich wykonywania itd. Jedynym rozwiązaniem jest traktowanie wspomnianego projektu jako załącznika do decyzji zatwierdzającej. Wymaga to jednak wprowadzenia do tej ostatniej sformułowania typu „projekt opisanych robót geologicznych stanowi załącznik do niniejszej decyzji”, a w konsekwencji dokument zawierający taki projekt musi być opisany formułą typu „załącznik do decyzji ….… z dnia ……. nr …….... w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych ….…., zawierający X stron” i zawierać podpis organu administracji bądź osoby działającej z jego upoważnienia, a także pieczęć tego organu. W praktyce projekt jest dokumentem wielostronicowym, niezbędne jest więc zamieszczenie takiej adnotacji (a co najmniej parafy) nawet na każdej stronie. Co prawda wymagania te nie wynikają z przepisów prawa, ale w istocie taki projekt (będąc odrębnym dokumentem) musi być traktowany tak samo, jak decyzja w sprawie jego zatwierdzenia. Co prawda wymagania te mogą być traktowane biurokratyczne, ale ich celem jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego. Jeżeli decyzja zatwierdzająca projekt nie odwoła się do załącznika, a ten ostatni nie odwoła się do decyzji, zawsze istnieje ryzyko że dokument którym legitymuje się np. wnioskodawca, nie będzie tym, który został zatwierdzony. Przedstawiona wyżej wykładnia zmierza do zwiększenia pewności obrotu prawnego.
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Na jakiej podstawie wywodzi Pan, że wysyłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania dopiero po uzupełnieniu wniosku o zatwierdzenie projektu jest błędem. Proszę o wyjaśnienie tej kwestii.
Postępowanie administracyjne zostaje wszczęte wraz ze złożeniem stosownego wniosku (np. o zatwierdzenie projektu robót geologicznych). Nie ma przy tym znaczenia, czy wniosek spełnia wymagania, czy nie. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie przewiduje, że „postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony […]”. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji” (art. 61 § 1 i 3). Taki żądaniem jest natomiast wniosek. Ustawa nie wprowadza tu rozróżnienia na wniosek (żądanie) spełniający wymagania prawa i taki, który tych wymagań nie spełnia. Gdyby wszczęcie postępowania następowało dopiero w wyniku wniosku spełniającego wszystkie wymagania prawa, należałoby także przyjąć, że do czasu uzupełnienia braków postępowanie administracyjne się nie toczy, a w konsekwencji m.in. strony nie miałyby dostępu do akt sprawy. Ocena ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do podstawowych obowiązków organów prowadzących postępowanie należy m.in. ustalenie, czy dany organ jest właściwy w sprawie, a nadto czy wniosek spełnia określone prawem wymagania. Dokonując tych ostatnich ustaleń organ prowadzi postępowanie wyjaśniające. Nie do rzadkości należą też sytuacje, w których braki wniosku zostaną ujawnione w ostatniej fazie postępowania wyjaśniającego, na krótko przed podjęciem decyzji. Gdyby przyjąć, że postępowanie zostaje wszczęte dopiero w razie złożenia wniosku spełniającego wszystkie wymagania, pozbawiałoby to inne strony prawa do czynnego udziału w znacznej części postępowania.
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Proszę o podanie przykładu projektu robót geologicznych, który wymaga decyzji środowiskowej. Czy decyzję środowiskową np. na wykonanie wierceń o głębokości powyżej 100 m należy dołączyć do projektu robót geologicznych ? Jeżeli tak, to na jakiej podstawie prawnej powinniśmy jej żądać?
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839) zalicza do nich niektóre niekoncesjonowane wiercenia, a więc prowadzone na podstawie projektu robót geologicznych (§ 3 ust. 1 pkt 43-45). W świetle ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021, poz. 247 ze zm.) powinno to oznaczać, że elementem wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych (wymienionych w powołanym rozporządzeniu) jest decyzja środowiskowa, która może być poprzedzona oceną oddziaływania na środowisko. Tak jednak nie jest, co stanowi konsekwencję wadliwego wdrożenia dyrektywy 2011/92 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Wymagania dyrektywy 2011/92 nie znalazły bowiem pełnego odzwierciedlenia we wspomnianej ustawie z dnia 3 października 2008 r. (projekt robót geologicznych nie jest wymieniony wśród decyzji, które muszą być poprzedzone decyzją środowiskową). Do czasu zmiany stanu prawnego oznacza to konieczność bezpośredniego stosowania dyrektywy; w konsekwencji decyzja środowiskowa powinna być wydana bezpośrednio na podstawie dyrektywy i wspomnianego rozporządzenia. Jeżeli organ administracji geologicznej uzna, że dane roboty geologiczne są przedsięwzięciem „mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko”, elementem wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych musi być decyzja środowiskowa. Jej treść jest wiążąca dla decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, a jako podstawę prawną decyzji zatwierdzającej oprócz Prawa geologicznego i górniczego należy powołać dyrektywę 2011/92.
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Czy wszystkie projekty robót geologicznych na Naturze 2000 wymagają decyzji środowiskowej?
Zależy to od charakteru tych robót. Roboty geologiczne zaliczone do kategorii przedsięwzięć „mogących znacząco oddziaływać na środowisko” wymagają decyzji środowiskowej bez względu na to, gdzie mają być wykonywane. Inaczej problem ten wygląda w odniesieniu do tzw. „oceny oddziaływania na Obszar Natura 2000” w rozumieniu art. 96 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jej przedmiotem mogą być roboty geologiczne nie zaliczone do „przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko”, wykonywane poza obszarem Natura 2000 które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W praktyce o potrzebie takiej oceny rozstrzyga regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 96-101 cyt. ustawy).
Przedstawienie ograniczeń stanowiących konsekwencję utworzenia obszaru Natura 2000 wymaga niezwykle obszernego komentarza. Zasadą jest, że na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu działalność gospodarcza, która nie oddziaływuje znacząco negatywnie na cele ochrony takich obszarów. O tym, czy mogą tam być dopuszczone przedsięwzięcia zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przesądza decyzja środowiskowa. Realizacja innych przedsięwzięć nie podlega ograniczeniom (art. 34-36 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. 2021, poz. 1098 ze zm.).
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Zgodnie z treścią art. 80 ust. 3 pr.g.g. stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Oczywiście wnioskodawcą może być osoba/podmiot, którzy nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości w granicach której roboty te mają być wykonywane. Kto będzie więc stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych/lub jakie działania powinien podjąć organ, w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania. Czy wystarczy żeby inwestor przedstawił informację że dysponuje prawem do nieruchomości (najmem, dzierżawą użyczeniem bądź innym prawem do nieruchomości). Czy brak zgody współwłaściciela nieruchomości może być przesłanką do sprzeciwu zgłoszenia PRG. Co jeśli strona nie zgadza się na wykonanie robót geologicznych na jej działce? Jaka jest procedura? Zawiadomienie (tylko inwestora czy również pozostałych stron) o sprzeciwie i odniesienie się do niego ? Na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich dla rozbudowy drogi krajowej właściciel działki nie wyraził zgody na przeprowadzenie robót. Czy należy odmówić zatwierdzenia projektu? Art. 80 ust. 7 pr.g.g. nie przewiduje takiego przypadku.
Z art. 80 ust. 2 pr.g.g. wynika, że we wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zamieszcza się informację o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te mają być wykonywane. Sądy administracyjne przyjmują, że brak takiego prawa (bo wnioskodawca oświadczył, że mu ono nie przysługuje) nie stanowi przeszkody do zatwierdzenia projektu (wyroki WSA: prawomocny VI SA/Wa 1938/13 z 24 września 2015 r.; nieprawomocny II SA/Wr 683/18 z 23 listopada 2018 r.). Taka sytuacja w praktyce może jednak znacząco utrudnić podjęcie zamierzonych robót.
Wymagania dotyczące treści projektów robót geologicznych określają art. 79 pr.g.g. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji (Dz. U. 2011 Nr 288, poz. 1696 ze zm.). Nie ma tam obowiązku przedstawienia informacji o wspomnianych prawach do nieruchomości. Rozwiązania te dotyczą także projektów podlegających wyłącznie zgłoszeniu. W świetle art. 85 ust. 3 pr.g.g. brak wspomnianego prawa czy też brak zgody właściciela nieruchomości nie może być przesłanką sprzeciwu. „Wykonywanie robót geologicznych na podstawie projektu robót geologicznych nie może naruszać praw właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości (art. 85b pr.g.g.). Brak zgody właściciela (użytkownika wieczystego) spowoduje natomiast, że wykonanie robót geologicznych nie będzie możliwe.
Taka sytuacja może jednak znacząco komplikować sytuację wnioskodawcy. Wprawdzie uzyskanie zgody właściciela nieruchomości dopiero po zatwierdzeniu projektu jest dopuszczalne, ale po pierwsze nigdy nie można mieć pewności że do tego dojdzie. Po drugie, jeżeli taka zgoda zostanie uzyskana po zatwierdzeniu projektu, automatycznie skraca się czas, w jakim mogą być wykonywane czynności objęte projektem. Żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ orzekający w sprawie obowiązku zawiadamiania stron postępowania o ujawnieniu nowych okoliczności sprawy, w tym wpłynięciu nowych dokumentów. Strona postępowania (każda strona, nie tylko wnioskodawca) na każdym etapie postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 k.p.a.). Nie ma jednak przeszkód, by organ zawiadomił stronę o takim sprzeciwie i wyznaczył jej termin do zajęcia stanowiska w sprawie (art. 50 k.p.a.).
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Z jakiego przepisu prawa wynika obowiązek wyłączenia organu gminy od wydania opinii do zatwierdzenia PRG w przypadku gdy wnioskodawcą jest na sama gmina ? Czy jeśli starosta otrzymuje zgłoszenie projektu robót geologicznych, a jest stroną postępowania, to również musi się wyłączyć, a cichą zgodę wyraża organ zastępczy ? Czy w jeżeli gmina jest wnioskodawcą i inwestorem to również opinię wydaje inny wójt ? Co jeżeli sprawa dotyczy ujęcia gminnego?
Sprawa jest sporna i nie posiada wyraźnej regulacji prawnej. Najłatwiej więc odwołać się do poglądów literatury i orzecznictwa. „Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia organu administracji od załatwienia sprawy nie pozwalają na przyjęcie poglądu o dopuszczalności wyłączenia organu od załatwienia sprawy ze względu na to, że organ ten rozstrzyga o swych prawach i obowiązkach lub o prawach i obowiązkach jednostki organizacyjnej, którą reprezentuje. Bardziej uzasadniony wydaje się natomiast pogląd o wyłączeniu wszystkich pracowników urzędu oraz osoby (osób) piastującej funkcję organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 25). Zdaniem WSA (prawomocny wyrok z 28 października 2008 r. , III SA/Łd 301/08) pozostawanie ze stroną - gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, oznacza pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki gminy. Wójt nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Wyłącznie osoby wójta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładny do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 k.p.a.). W takim przypadku ma odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a." Co prawda przesłanki stanowiska organu wykonawczego gminy opiniującego projekt robót geologicznych są zobiektywizowane (art. 80 ust. 5 w zw. z art. 7 pr.g.g.), to jednak zawsze istnieje ryzyko, że stanowisko wyrażone we własnej sprawie nie będzie dostatecznie obiektywne (art. 7 k.p.a.).
Chociaż „przyjęcie” projektu robót geologicznych podlegającego wyłącznie „zgłoszeniu” nie następuje w drodze decyzji, starosta – o ile stroną postępowania byłby powiat - również ulega wyłączeniu.
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Czy przegłębienie otworu można legalnie założyć w projekcie robót geologicznych (np. w %) – w zależności od potrzeby dostosowania się do lokalnej budowy geologicznej i osiągnięcia celu robót geologicznych?
Nie ma przeszkód, by projekt robót geologicznych dopuszczał możliwość przekroczenia określonych nim parametrów, np. zezwalając w określonych okolicznościach na wiercenie o X% głębsze. Problem ten można też rozwiązać określając maksymalną (ale nieprzekraczalną) głębokość wiercenia, przewidując np., że nie może ona być większa niż wskazana wartość (określona „z zapasem”). Nie ma przeszkód by głębokość wiercenia była określana w oparciu o schemat: „nie mniej niż X m p.p.t., nie więcej, niż XX m p.p.t.).
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Projekt robót geologicznych zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 4 z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze określa w szczególności (między innymi) „przestrzeń, w obrębie której mają być wykonywane roboty geologiczne”. Stąd moim zdaniem niedopuszczalne jest zakładanie w projekcie, że maksymalny zasięg rozpoznania wierceniami (czyli ich głębokość) zostanie ustalony w trakcie robót geologicznych przez geologa nadzorującego wiercenie. W tej sytuacji nie została do końca zdefiniowana maksymalna głębokość otworu, a tym samym przestrzeń, w której wykonywane będą roboty geologiczne. Niezależnie od tego dopuszczenie swobodnych korekt głębokości wiercenia przez geologa nadzorującego wiercenie byłoby także sprzeczne z przepisami opisującymi zasady sporządzania dodatku do projektu robót geologicznych.
Jeżeli jednak w projekcie robót geologicznych projektant wskaże maksymalną głębokość wiercenia, w tym przez wskazanie maksymalnej procentowej wartości „przegłębienia” (w odniesieniu do zakładanej głębokości) warunek określenia przestrzeni, w której wykonywane będą roboty geologiczne będzie zachowany. Moim zdaniem taki zapis o możliwym „przegłębieniu” (określający jednoznacznie jego wielkość) uznać należy za dopuszczalny (i projekt zatwierdzić).
Odpowiedzi udzielił: mgr Mariusz Dyka; październik, 2021 r.
Czy brak zgłoszenia rozpoczęcia robót należy traktować jako niezgodność z prawem i stanowi podstawę odmowy zatwierdzenia projektu?
Kolejność powinna być następująca – najpierw zatwierdzenie projektu robót geologicznych, a dopiero po ostateczności decyzji zatwierdzającej (ew. nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności) następuje zgłoszenie zamiaru ich rozpoczęcia. Teoretycznie rzecz biorąc nie można wykluczyć zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót określonych decyzją (zatwierdzającą projekt) która nie jest jeszcze wykonalna, ale nigdy nie można wykluczyć jej zaskarżenia, a w konsekwencji uchylenia. Oczywiste jest również, że decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych nie może powodować skutku wstecznego, czyli nie może sankcjonować robót wymagających projektu podlegającego zatwierdzeniu, ale wykonanych przed jego zatwierdzeniem. Uchybienie obowiązkowi zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót geologicznych jest natomiast wykroczeniem (art. 81 w zw. z art. 179 pkt 2 pr.g.g.).
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Prawo geologiczne i górnicze umożliwia m.in. sporządzenie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny bez wykonywania robót geologicznych np. na podstawie informacji geologicznej zawartej w innych dokumentacjach geologicznych. Taki przypadek może mieć miejsce gdy inwestor zamierza udokumentować złoże w kat. C1 pomiędzy dwoma lub trzema złożami wcześniej udokumentowanymi na podstawie wykonanych odwiertów – pomijany jest etap projektu robót geologicznych. Czy zatwierdzenie takiej dokumentacji jest możliwe w kontekście niewymagalności opinii władz samorządu gminnego, która jest wymagana na etapie zatwierdzania projektu robót oraz w kontekście art. 7 pr.g.g.?
Żaden przepis ustawy nie wymaga współdziałania (z innym wskazanym ustawą organem administracji) w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy informacje geologiczne stanowiące podstawę opracowania dokumentacji pozyskane zostały w wyniku samodzielnie wykonanych robót geologicznych, czy w inny sposób, np. w wyniku analizy danych historycznych. Sporządzenie dokumentacji geologicznej nie jest bowiem robota geologiczną.
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Czy negatywna opinia ze względu na to że jest wydana decyzja środowiskowa, która nie uwzględnia budowy studni jest podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu robót?
Brak szczegółów (czyja opinia, w jakim trybie przedstawiona, o jaką decyzję środowiskową chodzi, czego dotyczy projekt itd.) powoduje, że udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie nie jest możliwe. Co do zasady stanowisko wyrażone w opinii nie ma charakteru wiążącego. Jeżeli dla danego przedsięwzięcia wymagana jest decyzja środowiskowa, jej brak (odmowa) wyklucza możliwość podjęcia decyzji zezwalającej na realizacje przedsięwzięcia (np. zatwierdzenie projektu robót geologicznych).
Odpowiedzi udzielił: prof. dr hab. Aleksander Lipiński; grudzień, 2021 r.
Jakie wymagania powinny spełniać dokumentacja geologiczna złoża przedkładana staroście? Czy tylko par. 8 rozporządzenia MŚ w sprawie dokumentacji geologicznych złoża ... czy również par. 2 i 4 tego rozporządzenia? Czy można zatwierdzić dokumentacje geologiczną, w której nie ma podstawowych informacji np. cel sporządzenia dokumentacji?
Dokumentacja geologiczna złoża kopaliny powinna spełniać wszystkie wymagana wynikające zarówno z treści ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów.
Z treści dokumentacji powinno wynikać bezpośrednio lub pośrednio w jakim celu została ona sporządzona. Brak odpowiednich zapisów w tym zakresie może blokować możliwość jej zatwierdzenia. Będzie tak w sytuacji gdy nie jesteśmy w stanie ustalić czy mamy do czynienia z dokumentacją geologiczna złoża kopaliny czy dodatkiem do takiej dokumentacji. W przypadku wątpliwości co do prawidłowego wskazania celu sporządzenia dokumentacji geologicznej złoża kopaliny ocenić należy zgodność jej zapisów i wynikające z nich konkluzje z art. 89 ust. 1. Ewidentne braki w tym zakresie powinny skutkować odmową zatwierdzenia dokumentacji na podstawie art. 93 ust. 3 (brak spełnienia wymogów prawa).
Zgodnie z przywołanym rozporządzeniem w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów dokumentacja geologiczna złoża kopaliny przedkładana do zatwierdzenia staroście musi spełniać wymagania opisane w jego § 8. Generalnie brak podstaw do żądania zawarcia w niej innych elementów wskazanych w cytowanym rozporządzeniu. Wyjątki od tej zasady wynikają z faktu, iż część zapisów w/w rozporządzenia ma charakter ogólny lub odnosi się do wszystkich typów dokumentacji. Jest tak w przypadku treści § 2 opisującego zasady ustalania granic złoża i zasady nadawania nazw złożom. W odniesieniu do pozostałej treści rozporządzenia (innej niż § 8) należy przyjąć zasadę zgodnie z którą należy posiłkować się jej zapisami dla prawidłowego przedstawienia elementów merytorycznych i technicznych wskazanych w § 8.
Odpowiedzi udzielił: mgr Mariusz Dyka; październik, 2021 r.
Czy dokumentację geologiczną obejmując obszar pasa ochronnego wybrzeża należy uzgodnić projekt decyzji z Urzędem Morskim zgodnie z art.8 Pgg czy tylko projekt decyzji dot. projektu robót?
W treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze zapisano jednoznacznie, że „decyzje wydawane na podstawie ustawy, które dotyczą morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego oraz pasa nadbrzeżnego, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego”. Cytowany przepis nie różnicuje pod względem wymogu uzgodnienia decyzji wskazanych w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Sam w sobie daje podstawę do dokonania takiego uzgodnienia (nie są w tym celu wymagane dodatkowe odwołania do faktu potrzeby jego stosowania w innych przepisach ustawy). Konieczność omawianego uzgodnienia dotyczy zatem także decyzji zatwierdzających dokumentacje geologiczne (wydawanych na podstawie art. 93 ust. 2).
Odpowiedzi udzielił: mgr Mariusz Dyka; październik, 2021 r.
Jakie wymagania powinien spełniać dodatek do dokumentacji geologicznej złoża przedkładany staroście? Czy tylko par. 7 rozporządzenia MŚ w sprawie dokumentacji geologicznych złoża ... czy również par. 4 tego rozporządzenia?
Sporządzając dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kopaliny zatwierdzany przez starostę pamiętać należy, że dodatek ten dotyczy typu dokumentacji geologicznej złoża wcześniej przedkładanej do tego organu. Biorąc powyższe pod uwagę konieczne jest odpowiednie zastosowanie do sporządzania tego dodatku przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów.
Wymagania wobec dokumentacji geologicznej złoża przedkładanej staroście opisuje § 8 w/w rozporządzenia. Stosując zatem przepisy o sporządzeniu dodatku zapisujemy w nim zmiany zawartości dokumentacji geologicznej złoża kopaliny określonej w § 8. Pamiętać należy, że według wskazań § 7 cytowanego rozporządzenia uwzględnienia w treści dodatku wymagają między innymi uzyskane w trakcie eksploatacji złoża wyniki prac geologicznych, dane dokumentacji mierniczo-geologicznej.
W praktyce mogą pojawić się kłopoty kłopot z poprawnym opisem wszystkich zmian w dokumentacji ze względu na jej zeschematyzowaną treść (wynikającą z § 8). W takiej sytuacji należy dodać do treści dodatku odpowiedni opis do jego części tekstowej i ewentualnie dodatkowe załączniki (moim zdaniem taki opis powinien być w każdym dodatku ale niestety nie wynika to jednoznacznie z przepisów). Należy stosować przy tym zasadę wskazaną w § 7 ust. 3 zgodnie z którą „W dodatku do dokumentacji geologicznej złoża kopaliny zamieszcza się materiały, które dokumentują powstałe zmiany w części tekstowej, tabelarycznej i graficznej, rozliczenie zasobów złoża kopaliny oraz wyjaśnienie stwierdzonych różnic w wielkości dokumentowanych zasobów”.
Odpowiedzi udzielił: mgr Mariusz Dyka; październik, 2021 r.
Co należy zrobić jeśli projekt robót został zatwierdzony dla podmiotu X, a o zatwierdzenie dokumentacji występuje podmiot Y? Czy w takim przypadku należy uznać, że roboty geologiczne zostały wykonane bez zatwierdzonego projektu?
Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1064, z późn. zm., zwana dalej: ,,p.g.g.”) ,,prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych, natomiast zgodnie z art. 88 ust. 1 p.g.g.: ,,wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej.” Tym samym, jeśli inny podmiot przedstawia dokumentacje geologiczną do zatwierdzenia właściwemu organowi i nie jest w stanie wykazać na jakiej podstawie wykonał roboty geologiczne należy odmówić jej zatwierdzenia w oparciu o art. 93 ust. 3 p.g.g., który stanowi: ,,jeżeli dokumentacja geologiczna, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia.” Jednym z podstawowych obowiązków podmiotu, na rzecz którego została wydana decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych jest określenie rodzaju dokumentacji geologicznej mającej powstać w wyniku robót geologicznych (art. 79 ust. 2 pkt. 2. p.g.g.), zatem jeśli już powstanie dana dokumentacja geologiczna jest ona ściśle powiązana z danymi robotami geologicznymi (i decyzją, na podstawie której mogły one być wykonane).
Strona w postępowaniu administracyjnym – o zatwierdzenie projektu robót geologicznych lub dokumentacji geologicznej - nie może dowolnie przenosić na inny podmiot swoich obowiązków lub uprawnień wynikających z przedmiotowej decyzji. Możliwość przeniesienia decyzji na inny podmiot musi wprost wynikać z przepisów danej ustawy – przypadku dokumentacji geologicznej i projektu robót geologicznych ustawodawca takiej możliwości nie przewidział (jak np. w przypadku przeniesienia koncesji – art. 36 p.g.g.). Zasadniczo jedynym przypadkiem kiedy możliwa byłaby zmiana podmiotu jest następstwo prawne (wejście w prawa i obowiązki danego podmiotu z mocy przepisów prawa). Przykładem takiego wstąpienia w prawa jest m.in. przepis art. 494 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. - Kodeks spółek handlowych, który stanowi, że: ,,Spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.”, ,,Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.” Jednakże, z takim raczej przypadkiem nie mamy do czynienia w przedstawionym pytaniu.
Odpowiedzi udzieliła: mec. Ewelina Koszel - Gryglewicz; sierpień, 2021 r.
Czy w świetle obowiązującego prawa starosta może przenieść decyzję o ustaleniu kierunku rekultywacji na nowego właściciela nieruchomości, który nie był adresatem koncesji, a chciałby wykonać, dokończyć prace rekultywacyjne? (koncesja u marszałka i u starosty wygaszona, właściciel sprzedał nieruchomości i wyjechał)
Analizując przedstawiony stan faktyczny, wskazać należy, że zasadniczo przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. art. 22 ust.1. pkt 2) i art. 20 ust. 6 nie pozwalają na uznanie, że starosta jest uprawniony do wydania nowej decyzji w zakresie osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu lub przekazania praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Zgodnie też z utrwalonym orzecznictwem sama zmiana właściciela nieruchomości nie oznacza, że nabywca staje się przez to "osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów" w rozumieniu art. 22 ust. 1 ww. ustawy. W tym miejscu warto wskazać przykładowe orzeczenia potwierdzające przestawione stanowisko:
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2019 r., w sprawie o sygn.akt: I SA/Lu 1/19:
,,Wynikający z ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych bezwzględny obowiązek rekultywacji, skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, ma charakter publicznoprawny i stanowi realizację zasady bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wynikającej z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Obowiązku tego nie można przenieść w drodze czynności cywilnoprawnej, między innymi przez zobowiązanie nabywcy nieruchomości do przeprowadzenia rekultywacji terenu, na którym prowadzona była działalność górnicza skutkująca decyzją rekultywacyjną.”
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn.akt: SKO 4201/33/17:
,,Prawny obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów przechodzi ze sprawcy degradacji/dewastacji gruntów na inny podmiot tylko w jednym przypadku: poprzez przejęcie działalności sprawcy szkody (w szczególności jego działalności przemysłowej), z którą to działalnością związana jest degradacja lub dewastacja gruntów, przez nowy podmiot. Przeniesienie praw i obowiązków (o ile została wydana decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania), potwierdza dodatkowa decyzja administracyjna, wydawana na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie przenosi zaś publicznoprawnych obowiązków rekultywacji i zagospodarowania sama cywilnoprawna umowa (np. darowizny, sprzedaży lub dzierżawy) zdegradowanego albo zdewastowanego gruntu. Innymi słowy ten, kto nabył lub dzierżawi zdegradowane albo zdewastowane grunty, nie staje się przez to "osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów" w rozumieniu art. 22 ust. 1 powołanej ustawy.”
Tym samym, ewentualnymi możliwościami z jakich może skorzystać organ jest rozważenie czy działalność poprzedniego właściciela nie skutkowała powstaniem szkód górniczych (m.in. art. 146 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zwana dalej: ,,p.g.g.”) i czy nie można spróbować pociągnąć poprzedniego właściciela do odpowiedzialności karnej za np. zniszczenia w środowisku lub art. 182 p.g.g. poprzez prowadzenie ruchu zakładu górniczego z naruszeniem planu ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Ewentualnie nowy właściciel może rozważyć wystąpienie do poprzedniego właściciela z roszczeniami z tytułu wad prawnych/fizycznych nieruchomości w związku z niewykonaniem przez sprzedawcę nieruchomości decyzji administracyjnej.
Odpowiedzi udzieliła: mec. Ewelina Koszel - Gryglewicz; sierpień, 2021 r.
Czy można udzielić przedsiębiorcy, koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż, jeżeli na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na dzień złożenia wniosku przedsiębiorca ten ma zawieszoną działalność?
Czy można udzielić przedsiębiorcy, koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 2, art. 23 ust. 2a i ust. 3, art. 30, art. 32 ustawy z 9.06.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) oraz art. 37 ustawy z 6.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), jeżeli na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na dzień złożenia wniosku przedsiębiorca ten ma zawieszoną działalność? Ponadto, na podstawie posiadanych informacji wiadomo, że działalność jest zawieszona z uwagi na fakt, że przedsiębiorca obecnie nie posiada obowiązującej decyzji pozwalającej na prowadzenie danej działalności.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podmiot prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą nie traci statusu przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162, z późn. zm., zwana dalej: ,,p.p.”) w przypadku zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 9) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1064, z późn. zm., zwana dalej: ,,p.g.g.”) przedsiębiorcą - jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą. Koncesja jest udzielana po spełnieniu przesłanek określonych w przepisach odrębnych czyli w p.g.g. (art. 37 ust. 3 p.p.). W zakresie prowadzonej działalności gospodarczej podmiot składający wniosek o udzielenie koncesji powinien wskazać w świetle art. 24 ust. 1 p.g.g.:
,,7) firmę przedsiębiorcy, oznaczenie jego siedziby i adresu albo miejsca zamieszkania i adresu oraz adresu głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej;
8) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, o ile przedsiębiorca taki numer posiada, oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP);
9) rodzaj i zakres wykonywania zamierzonej działalności.”
Do wniosku o udzielenie koncesji dołącza się dowody istnienia określonych w nim okoliczności m.in. informacje z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Jak wynika z literalnego brzmienia ww. przepisów nie ma wymogów, by prowadzona działalność gospodarcza nie była zawieszona. Zasadniczo, ważne jest, aby przedsiębiorca miał wpisany prawidłowy kod PKD w wykonywanej działalności gospodarczej (z Sekcji B – Górnictwo i wydobywanie). Organ administracji geologicznej udzielając koncesji określa w decyzji m.in. na podstawie art. 30 ust. 1 p.g.g.:
,,1) rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności;
2) przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność;
3) czas obowiązywania koncesji;
4) termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby - przesłanki, których spełnienie oznacza rozpoczęcie działalności.”
Tym samy, biorąc pod uwagę w szczególności pkt 4) uznać należałoby, że przedsiębiorca w chwili składania wniosku o udzielenie koncesji lub wydania w tym zakresie decyzji przez organ może mieć formalnie zawieszoną działalność gospodarczą – jeśli by uznać, udział przedsiębiorcy w postępowaniu jest związany z działalnością gospodarczą wykonywaną przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ważne jest, aby w terminie określonym w koncesji podmiot podjął działalność w niej określoną, co musi wiązać się ze wznowieniem wykonywania działalności gospodarczej. Zwrócić uwagę należy na przepisy uprawniające organ koncesyjny do cofnięcia koncesji tj. art. 37 ust. 1 i 2 p.g.g., który stanowi, że podstawą cofnięcia koncesji może być nie podjęcie działalności nią określonej albo trwale zaprzestanie jej wykonywania, mimo uprzedniego wezwania przez organ do usunięcia naruszenia. Tym samym, jeśli wniosek o koncesje złożył przedsiębiorca, który zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej i mimo jej uzyskania nie wznowił jej formalnie organ w ramach uprawnień może po skontrolowaniu tej okoliczności cofnąć koncesję temu przedsiębiorcy.
Pamiętać także należy, że przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców regulują zasady interpretacji przepisów dotyczących działalności gospodarczej i czynności jakie mogą być podejmowane w czasie jej zawieszenia. W szczególności należy podkreślić, że w przepisach uregulowano zasadę ,,co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone” (art. 8 p.p.), tym samym, jeżeli z przepisów wprost nie wynika, że prowadzona działalność gospodarcza nie może być zawieszona, raczej nie należałoby takich interpretacji wyprowadzać. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4) p.p. przedsiębiorca w czasie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej ma prawo albo obowiązek uczestniczyć w postępowaniach sądowych, postępowaniach podatkowych i administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ustosunkowując się natomiast do faktu, że ,,na podstawie posiadanych informacji wiadomo, że działalność jest zawieszona z uwagi na fakt, że przedsiębiorca obecnie nie posiada obowiązującej decyzji pozwalającej na prowadzenie danej działalności” zadający pytanie nie wskazał jakiej decyzji pozwalającej na prowadzenie danej działalności sytuacja dotyczy, zatem nie można przeanalizować przepisów pozwalających na udzielenie odpowiedzi.
Odpowiedzi udzieliła: mec. Ewelina Koszel - Gryglewicz; kwiecień, 2021 r.
Co robić w przypadku wieloletniego niepodejmowania eksploatacji przez koncesjobiorcę (składanie „zerowych” druków informacji o wydobytej kopalinie), czy organ zawsze powinien wszczynać postępowanie o cofnięcie koncesji z art. 37 ustawy prawo geologiczne i górnicze?
Decyzja o udzieleniu koncesji wydana na postawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1064, z późn. zm., zwana dalej: ,,p.g.g.”) wyraźnie określa, jakie obowiązki spoczywają na przedsiębiorcy. Organ koncesyjny ma prawo dokonywać kontroli wypełniania warunków określonych w koncesji na postawie art. 37 ust.1 p.g.g. i w przypadku np. niepodjęcia określonej działalności albo trwałego zaprzestania jej wykonywania, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, powinien wezwać przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określić termin ich usunięcia. Organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń. W przypadku gdy przedsiębiorca nie wykona ww. postanowienia, organ koncesyjny na podstawie art. 37 ust. 2 p.g.g. może, bez odszkodowania cofnąć koncesję. Organ powinien zawsze wszcząć postępowanie o cofnięcie koncesji, jeśli spełnione są przesłanki określone w ust. 1, 4, 5, 6 ww. przepisu i gdy w przypadku fakultatywnej możliwości cofnięcia koncesji organ zamierza skorzystać z takiej możliwości względem danego przedsiębiorcy.
Odpowiedzi udzieliła: mec. Ewelina Koszel - Gryglewicz; kwiecień, 2021 r.
Jakie prawa przysługują wnioskodawcy nieruchomości, w granicach której mają być wykonywane roboty?
Jakie prawa przysługują wnioskodawcy nieruchomości, w granicach której mają być wykonywane roboty – czy wystarczy tylko informacja że Strona jest np. współwłaścicielem działki czy należy żądać zgody współwłaściciela na zaplanowane roboty na działce?
W zadanym wyżej pytaniu użyto słów ,,wnioskodawcy nieruchomość”, odpowiadający na pytanie założył jednak, że nastąpiła omyłka pisarska i zadający pytanie chciał uzyskać informacje o prawach ,,właściciela nieruchomości”, a nie ,,wnioskodawcy”.
Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1064, z późn. zm., zwana dalej: ,,p.g.g.”) we wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych zamieszcza się informację o prawach, jakie przysługują wnioskodawcy do nieruchomości, w granicach której roboty te mają być wykonywane. Ponadto stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Tym samym właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 256 z późn.zm., zwaną dalej: ,,k.p.a.”) oraz p.g.g. Właściciel nieruchomości jako strona ma prawo m.in. zaskarżania decyzji i postanowień organu zgodnie z k.p.a., może składać wnioski dowodowe, zapoznawać się z aktami postępowania administracyjnego. Zatwierdzenie projektu robót geologicznych przez organ administracji geologicznej nie oznacza, że właściciel danej nieruchomości nie ma prawa nie wyrazić zgody na wykonanie robót na terenie jego nieruchomości, przeciwnie. Właściciel ma takie prawo, a roboty geologiczne mogą być wykonane wyłącznie za jego zgodą (chyba, że inne bezwzględnie obowiązujące przepisy wyłączają konieczność zgody właściciela i obligują go do udostępnienia nieruchomości). Zgoda właściciela nieruchomości może być wyrażona w różnej formie – jednostronnego oświadczenia, umowy, a nawet w formie ustnej, jednakże to podmiot na rzecz którego została wydana decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych obciąża odpowiedzialność względem właściciela oraz konieczność udowodnienia, że taką zgodę uzyskał. Każdy kto narusza prawo własności ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą wobec właściciela, albowiem zgodnie z art. 222 §2 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm., zwana dalej: ,,k.c.”) właściciel może żądać przywrócenia stanu zgodnego z prawem, zaniechania naruszeń oraz odszkodowania.
Jeśli dana nieruchomość jest objęta współwłasnością i jednen z współwłaścicieli wyraża zgodę na wykonanie robót geologicznych, a drugi nie, to możliwość wykonania tychże robót zależy od rodzaju współwłasności i przepisów ją regulujących. Zasadniczo wykonanie robót geologicznych należałoby uznać za czynność przekraczającą zwykły zarząd, tym samym w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych zgodnie z art. 199 k.c. potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Natomiast w odniesieniu do współwłasności łącznej uregulowania co do braku zgody można znaleźć w przepisach regulujących stosunki, z których ta współwłasność wynika (m.in. małżeńska wspólność ustawowa).
Odpowiedzi udzieliła: mec. Ewelina Koszel - Gryglewicz; kwiecień, 2021 r.
Czy ustanowienie użytkowania górniczego podlega VAT?
Ustanowienie użytkowania górniczego następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a przedsiębiorcą, który uzyskał koncesję (m.in. na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, wydobywanie kopalin ze złóż). W imieniu Skarbu Państwa działa minister właściwy do spraw środowiska lub marszałek województwa. Praktyka organów reprezentujących Skarb Państwa dotycząca naliczenia VAT od zawartych umów ustanowienia użytkowania górniczego nie jest jednolita, co wynika z niespójnej linii orzeczniczej w indywidualnych interpretacjach prawa podatkowego. W tym miejscu należy przywołać następujące interpretacje:
- postanowienie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa Śródmieście z 16 maja 2007 r. (1449/1BV/443/220/07/KB), wydane na wniosek Ministra Środowiska, zgodnie z którym ani ustanowienie użytkowania górniczego, ani rozporządzenie prawem do korzystania z informacji geologicznej nie podlega VAT,
- postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z 3 kwietnia 2013 r. (IBPP1/443-4/13/AW), zgodnie z którym wynagrodzenie otrzymywane na podstawie umowy ustanowienia użytkowania górniczego podlega VAT, postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 17 grudnia 2014 r. (IPTPP1/443-647/14-4/MH), zgodnie z którym wynagrodzenie otrzymywane na podstawie umowy ustanowienia użytkowania górniczego, podlega VAT,
- postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 17 grudnia 2014 r. (IPTPP1/443-647/14-4/MH), zgodnie z którym wynagrodzenie otrzymywane na podstawie umowy ustanowienia użytkowania górniczego, podlega VAT,
- postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 6 maja 2016 r., (1061-IPTPP1.4512.119.2016.2.ŻR), zgodnie z którym wynagrodzenie otrzymywane na podstawie umowy ustanowienia użytkowania górniczego podlega VAT.
Pomimo, że interpretacje podatkowe, zgodnie z którymi umowa ustanowienia użytkowania górniczego, podlega VAT są w zdecydowanej przewadze i są nowsze, jestem przekonana, że są one nieprawidłowe i powinny zostać uchylone. Według mnie umowa ustanowienia użytkowania górniczego nie podlega VAT, co poniżej zostanie systemowo i szczegółowo wyjaśnione. Kluczowe jest to, że organ, zawierając przedmiotową umowę, nie czyni tego w ramach działalności gospodarczej, lecz w ramach właściwości rzeczowej (zadanie ustawowe). Każdorazowo zawarcie takiej umowy stanowi następstwo złożenia wniosku przez przedsiębiorcę, co więcej użytkowanie górnicze nigdy nie funkcjonuje bez udzielonej koncesji.
Warto w tym miejscu wyjaśnić istotę podatku od towarów i usług (VAT). Jest to pośredni, powszechny podatek obrotowy o charakterze wielofazowym, tj. obciąża przyrost wartości w każdej fazie obrotu gospodarczego, dlatego powszechnie zwany jest podatkiem od wartości dodanej (ang. value-added tax – VAT). Jest to bardzo ważny podatek z punktu widzenia wymiany towarów i usług w ramach Unii Europejskiej, regulowany Dyrektywą Rady nr 2006/12/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. WE.L. Nr 347 str. 1), w skrócie Dyrektywa VAT.
Zgodnie z art. 9 Dyrektywy VAT podatnikiem jest każda osoba prowadząca samodzielnie w dowolnym miejscu jakąkolwiek działalność gospodarczą, bez względu na cel czy też rezultaty takiej działalności. Jednocześnie art. 13 ust. 1 Dyrektywy VAT stanowi, że krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami związane. W związku z tym, że dostrzeżono ryzyko zakłócenie konkurencji, wpisujące się w czwarty motyw Dyrektywy VAT, w zdaniu drugim art. 13 ust. 1 Dyrektywy VAT, znalazło się zastrzeżenie, że organy władzy powinny być uznane za podatników w stosunku do tych działań lub transakcji, w stosunku do których wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.
Gdyby zastosować unijne regulacje wprost, nie byłoby wątpliwości, że zarówno minister (krajowy organ władzy), jak i marszałek województwa (regionalny organ władzy) nie powinni być uznani za podatników, pomimo że pobierają wynagrodzenie za ustanowienie użytkowania górniczego, ponieważ nie zachodzi ryzyko zakłócenia konkurencji. Własność górnicza przysługuje Skarbowi Państwa i żaden inny podmiot nie może ustanowić prawa użytkowania górniczego, prawo to jest ściśle powiązane z koncesją. Dyrektywy unijne podlegają implementacji do ustawodawstw krajowych, co w Polsce nastąpiło na mocy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2174, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą VAT. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności, tj. wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje też czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych. Regulacja ta jest spójna z art. 9 Dyrektywy VAT. Problematyczne jest natomiast brzmienie art. 15 ust. 6 ustawy VAT, zgodnie z którym nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
Analizując uzasadnienia indywidualnych interpretacji prawa podatkowego, należy wskazać, że mamy do czynienia z dwiema grupami, w których organy podatkowe zajęły nw. stanowiska:
- organy administracji geologicznej są organami władzy publicznej, realizującymi zadania nałożone na nie ustawowo, nie prowadzą działalności gospodarczej, więc nie są podatnikami VAT,
- organy administracji geologicznej świadczą usługi, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy VAT, zawierają umowy cywilnoprawne, o których mowa w art. 15 ust. 6 ustawy VAT, dlatego są podatnikami VAT.
Problem relacji art. 15 ust. 6 ustawy o VAT do art. 15 ust. 1 i 2 tejże ustawy, budzi wątpliwości nie tylko na gruncie umów ustanowienia użytkowania górniczego, ale również na gruncie innych umów zawieranych przez organy władzy, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych oraz Trybunału Sprawiedliwości, który badał zgodność ustawy o VAT z Dyrektywą VAT. NSA 17 sierpnia 2012 r. wydał postanowienie (Sygn. akt I FSK 1612/11), w którym zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym w sprawie opodatkowania VAT sprzedaży mienia nabytego przez gminę z mocy prawa lub pod tytułem darmym. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 15 ust. 6 ustawy VAT może być uznany za sprzeczny z art. 13 ust. 1 Dyrektywy VAT w tym sensie, że ocena opodatkowania określonych czynności powinna uwzględniać ich charakter, wymagający wykonywania ich w ramach działalności gospodarczej, działania organu władzy publicznej powinny podlegać VAT wyłącznie wtedy, gdyby ich wykluczenie z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji, nie wystarczy samo zawieranie umów cywilnoprawnych. Zasadniczym powodem wystąpienia przez sąd krajowy z pytaniem była wątpliwość, czy opisane przez gminę świadczenia są wykonywane w warunkach działalności gospodarczej, o której mowa w art. 9 ust. 1 Dyrektywy VAT. W definicji tej zawiera się m.in. działalność handlowa, którą to należy rozumieć jako ciągłe wykorzystywanie towarów dla celów zarobkowych, co prowadzi do konstatacji, że podatnikiem VAT będzie tylko taki podmiot, który w sposób ciągły, w celach zarobkowych, będzie wykorzystywał swoje mienie – w celu osiągnięcia dochodu.
Odpowiedź na ww. pytanie prejudycjalne znajdziemy w postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 20 marca 2014 r. w sprawie C-72/13. Wynika z niego, że sąd krajowy powinien zbadać, czy mamy do czynienia z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 9 ust. 1 Dyrektywy VAT, a wyłączenie opodatkowania będzie możliwe, jeżeli spełnione będą kumulatywnie dwie przesłanki:
- działalność wykonywana jest przez podmiot prawa publicznego,
- podmiot ten działa w charakterze władzy publicznej.
Działalność wykonywaną w charakterze organu władzy publicznej - w rozumieniu art. 13 ust. 1 Dyrektywy VAT - stanowi działalność wykonywana przez podmioty prawa publicznego w ramach właściwego dla nich reżimu prawnego, z wyłączeniem tej działalności, która jest wykonywana przez nie na tych samych warunkach prawnych, co działalność prywatnych przedsiębiorców. Trybunał wskazał, że czynności związane ze zwykłym wykonywaniem prawa własności nie powinny być uznawane za prowadzenie działalności gospodarczej, inaczej byłoby gdyby podmiot podejmował aktywne działania w zakresie obrotu nieruchomościami, angażując środki podobne do wykorzystywanych przez producentów, handlowców i usługodawców.
Z analizy orzecznictwa TSUE wynika jednoznacznie, że warunkiem uznania czynności dokonywanej przez organ władzy publicznej za podlegającą VAT jest wykonywanie jej w ramach działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 1 Dyrektywy VAT. TSUE kładł szczególny nacisk na element konkurencyjności działań organu władzy publicznej, w jego ocenie działalność ta powinna zostać opodatkowana wtedy, gdy ewentualny brak opodatkowania mógłby w sposób istotny wpływać na działania podmiotów prywatnoprawnych (vide wyroki w sprawach C- 4/89 i C-288/07). Trybunał w wyroku z 29 października 2009 r., (sygn. C-246/08, Komisja v. Republika Finlandii) wskazał na sposób weryfikacji statusu podatnika VAT: najpierw ustalenie, czy prowadzona działalność stanowi działalność gospodarczą, potem ustalenie, czy jest to działalność organu władzy publicznej i dopiero – w przypadku odpowiedzi pozytywnej na oba pytania, powinna być przeprowadzona analiza zagrożenia konkurencyjności. Reasumując, Dyrektywa VAT zakłada wcześniejsze stwierdzenie gospodarczego charakteru działalności, brak tej przesłanki powoduje, że nie ma nawet konieczności rozpatrywania pozostałych przesłanek. W wyroku TSUE z 4 października 1995 r. (sygn. C-291/92, Finanzamt Uelzen v. Dieter Armbrecht), podkreślono, że fakt bycia zarejestrowanym podatnikiem VAT nie skutkuje uznaniem, że wszelkie czynności podejmowane przez dany podmiot stanowią czynności podejmowane jako podatnika VAT.
Konsekwencją ww. orzecznictwa TSUE jest coraz bardziej jednolita linia orzecznicza polskich sądów administracyjnych, z której wynika, że nie można uznać organu władzy za podatnika VAT tylko dlatego, że zawiera umowy cywilnoprawne, jeżeli nie jest to związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. NSA w wyroku z 27 października 2017 r. (Sygn. Akt I FSK 254/15) stwierdził, że nie każda czynność z katalogu art. 5 ust. 1 ustawy VAT, dokonywana przez gminę spełnia przesłanki działalności gospodarczej i nie może zostać zaakceptowane stanowisko, że organ władzy publicznej będzie podatnikiem VAT zawsze wtedy, gdy wykonuje czynności, mieszczące się w zakresie jego zadań, na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jeżeli gmina nie miała wpływu na nabycie ruchomości w drodze spadkobrania, samo nieodpłatne jego nabycie i posiadanie nie jest wystarczające do uznania, że konstytuuje ono działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy VAT. Podobnie w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 grudnia 2018 r. (Sygn. Akt I SA/Go 455/18), dla wyłączenia działań jednostki samorządu terytorialnego ze sfery opodatkowania VAT, konieczne jest spełnienie równocześnie dwóch przesłanek: działalność musi być wykonywana przez podmiot prawa publicznego (przesłanka podmiotowa) i musi być wykonywana w celu sprawowania władzy publicznej, tj. dla realizacji nałożonych ustawami zadań, dla wykonania których organy te zostały powołane (przesłanka o charakterze przedmiotowym). WSA w Warszawie w wyroku z 7 września 2017 r. (Sygn. Akt III SA/Wa 3303/16), wskazał, że świadczenia w ramach stosunków publicznoprawnych pozostają poza sferą opodatkowania VAT, ponieważ z przepisu art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2006/112/WE Rady w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej wynika, że czynności wykonywane przez organ władzy publicznej i w roli tego organu, stanowią przesłankę wyłączenia tych podmiotów z zakresu podatnika VAT.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt interpelacji indywidualnych dotyczących ustanowienia użytkowania górniczego, w mojej ocenie błędnie uznano w nich, że posiadanie przez wnioskodawcę statusu czynnego podatnika VAT oraz zawieranie umów cywilnoprawnych jest wystarczające do uznania organów administracji geologicznej za podatnika VAT, pomimo że nie wykonują one tych czynności w ramach działalności gospodarczej. Art. 15 ust. 6 ustawy o VAT można zastosować tylko dla czynności wykonywanych w ramach działalności gospodarczej podmiotu publicznego.
Reasumując, bez działalności gospodarczej nie ma VAT, dlatego organ nie może być uznany za podatnika VAT, nawet jeżeli zawiera umowy cywilnoprawne. Literalna wykładnia art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, w oderwaniu od systemu prawa podatkowego, prowadzi do absurdalnych wniosków. Wystawienie faktury VAT stanowi de facto potwierdzenie, że podmiot, który ją wystawił osiągnął dochód w wysokości wykazanej w niej kwoty netto. Tymczasem wynagrodzenie za ustanowienie użytkowania górniczego nie stanowi dochodu ministerstwa ani urzędu marszałkowskiego. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g, wynagrodzenie to stanowi dochód budżetu państwa. Dlatego powinien w całości być przekazany do budżetu państwa. Tu nie ma miejsca na podatek obrotowy, naliczany od obrotu (kwoty brutto na fakturze), przede wszystkim dlatego że nie jest to ani dochód Skarbu Państwa, ani dochód województwa. Zawieranie przedmiotowych umów stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej (w interpretacjach podatkowych błędnie kwalifikowane jako zadania własne). Dlatego w przypadku województwa będącego jednostką samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma ono prawo do 5% wartości wynagrodzenia pobieranego przy realizacji tego zadania. Mamy zatem sytuację, że wynagrodzenie wynikające z ustanowienia użytkowania górniczego stanowi dochód budżetu państwa, a województwo ma roszczenie o zapłatę 5% wartości wynagrodzenia, ale jest to roszczenie wobec budżetu państwa, a nie użytkownika górniczego, który jest stroną umowy. Zatem tylko te 5% stanowi dochód województwa i nie ma żadnej podstawy prawnej, aby urząd obsługujący województwo wystawił użytkownikowi górniczemu fakturę VAT na 100% wartości wynagrodzenia, podlegającego wpłacie do budżetu państwa. Województwu nie przysługuje od użytkownika górniczego żadne wynagrodzenie(występuje w charakterze podmiotu pobierającego świadczenie do budżetu państwa, niemające związku z majątkiem województwa).
Na marginesie należy zauważyć, że jeden z dyrektorów izby skarbowej, uznając województwo, za czynnego podatnika VAT w stosunku do czynności ustanowienia użytkowania górniczego, powołał się na konstrukcję prawną dotyczącą Skarbu Państwa, do którego odnosi się zasada specjalnej zdolności prawnej sui generis, której konsekwencją jest to, że zadania Skarbu Państwa są realizowane przez państwowe jednostki organizacyjne. Tymczasem województwo nie jest państwową jednostką organizacyjną, lecz – po pierwsze samorządową, po drugie jest osobą prawną – zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Nie jest to zatem argument, który może się obronić w tej sytuacji. W związku z powyższym należy uznać, że ustanowienie użytkowania górniczego nie podlega VAT.
w
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Czy rozporządzenie prawem do korzystania z informacji geologicznej podlega VAT?
Instytucja rozporządzenia prawem do korzystania z informacji geologicznej została uregulowana w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., przy czym zdecydowana większość regulacji dotyczy rozporządzania prawem do korzystania z informacji geologicznej przysługującej Skarbowi Państwa. Zgodnie z art. 100 ust. 7 i 8 P.g.g. zadania Skarbu Państwa wykonuje minister właściwy do spraw środowiska lub marszałek województwa.
Praktyka organów działających w imieniu Skarb Państwa w zakresie naliczenia VAT od zawartych umów o korzystanie z informacji geologicznej nie jest jednolita, w tym jednak przypadku – w odróżnieniu od umów ustanowienia użytkowania górniczego - nie wynika ona wprost z indywidualnych interpretacji prawa podatkowego dotyczących umów o korzystanie z informacji geologicznej, lecz z zastosowania na zasadzie analogii indywidualnych interpretacji prawa podatkowego dotyczących użytkowania górniczego. Ze względu na szczegółowe omówienie zagadnienia w pytaniu dotyczącym VAT w umowach ustanowienia użytkowania górniczego, ograniczę się do stwierdzenia, że linia orzecznicza Trybunału Sprawiedliwości UE oraz polskich sądów administracyjnych wskazuje na to, że warunkiem opodatkowania VAT czynności wykonywanych przez organy władzy krajowej, regionalnej lub lokalnej jest zawieranie ich w warunkach działalności gospodarczej. Tymczasem ani umowy ustanowienia użytkowania górniczego, ani umowy o korzystanie z informacji geologicznej zawierane przez organy administracji geologicznej z działalnością gospodarczą nie mają nic wspólnego. Przede wszystkim każdorazowo zawarcie umowy stanowi konsekwencje złożonego do organu wniosku, organ nie podejmuje żadnych czynności mających na celu osiągnięcie zysku. Ponadto organ nie ma możliwości odmówić zawarcia takiej umowy, jak również nie może w sposób dowolny ustalić wysokości wynagrodzenia.
Minister zawiera umowy o korzystanie z informacji geologicznej, bez naliczania z tego tytułu VAT, opierając się na indywidualnej interpretacji prawa podatkowego zawartej w postanowieniu Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa Śródmieście z dnia 16 maja 2007 r. (1449/1BV/ 443/220/07/KB), w którym organ uznał stanowisko Ministra Środowiska za prawidłowe. W uzasadnieniu wskazano, że Minister Środowiska, na podstawie art. 47 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. poz. 1947z późn. zm.), zawierając umowy o korzystanie z informacji geologicznej za wynagrodzeniem, występuje jako organ władzy publicznej i pełni zadania określone w ustawie. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
Organ wydający interpretację wskazał, że przepis ten odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2006/12/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. WE.L. Nr 347 str. 1), która stanowi, że czynności wykonywane przez organ władzy publicznej i w roli tego organu, stanowią przesłankę wyłączenia tych podmiotów z zakresu podatnika VAT. Warunkiem wyłączenia zawartego w tym przepisie jest to, by czynność była wykonywana przez organ władzy publicznej i by czynność ta mieściła się w zakresie jego działań jako organu władzy publicznej. W takich sytuacjach, nawet jeżeli organy pobierają należności, opłaty, składki lub inne płatności nie będą uważani za podatników, chyba że wykluczenie ich z tej kategorii prowadziłoby do znaczącego zakłócenia konkurencji.
W uzasadnieniu wskazano, że kryterium decydującym o uznaniu organu (urzędu) za podatnika VAT jest zachowywanie się nie jak organ władzy, lecz jak podmiot gospodarczy w stosunku do określonych transakcji lub czynności. Skoro Minister Środowiska nie prowadzi samodzielnej działalności gospodarczej, lecz wykonuje zadania nałożone odrębnymi przepisami prawa i żaden inny podmiot działający na zasadach wolnej konkurencji nie mógłby prowadzić tej specyficznej działalności, to powinien znaleźć zastosowanie art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, tj. czynności te nie podlegają opodatkowaniu VAT.
Analogiczne stanowisko zajął Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy w indywidualnej interpretacji prawa podatkowego z dnia 12 grudnia 2011 r. (ITPP1/443-1353/11/DM), w której organ udzielił odpowiedzi na pytanie, czy wynagrodzenie otrzymywane przez marszałka województwa od ministra, wynikające z zawartej pomiędzy nimi umowy podlega VAT. Zapytanie to dotyczyło zatem tej części wynagrodzenia, która faktycznie stawała się dochodem województwa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w poprzednim stanie prawnym zawieranie umów o korzystanie z informacji geologicznej przez marszałków następowało na podstawie upoważnienia ministra, któremu towarzyszyła umowa, określająca zasady realizacji tego zadania. Obecnie ustawodawca zrezygnował z konstrukcji prawnej fakultatywnego upoważnienia innego organu do wykonywania zadań w tym obszarze, nakładając na marszałków województw ten obowiązek w drodze ustawy (patrz art. 100 ust. 8 P.g.g. w związku z art. 100 ust. 2 pkt 3 P.g.g. – tj. zawieranie umów w celu prowadzenia działalności, na którą wymagane jest pozwolenie wodnoprawne). Pomimo zmiany stanu prawnego należy uznać, że tezy zawarte w uzasadnieniu interpretacji pozostają aktualne. Organ podatkowy swoje rozstrzygnięcie oparł na konstatacji, że cyt. „wyłączone od opodatkowania podatkiem od towarów i usług są czynności wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy) w ramach sprawowanego przez nie władztwa publicznego”, zwrócił uwagę na to, że podatnikami są podmioty wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą oraz że nie uznaje się za podatników organów władzy publicznej w zakresie realizowanych zadań nałożonych przez odrębne przepisy. Sposób działania organu był i nadal jest określony w prawie geologicznym i górniczym oraz rozporządzeniu wykonawczym, które dokładnie określa sposób procedowania wniosku o zawarcie umowy o korzystanie z informacji geologicznej, sposób ustalenia wynagrodzenia wprost wskazując, że ustala je wnioskodawca na podstawie wyceny sporządzonej zgodnie z zasadami ściśle określonymi. Ustawodawca, formując w 100 ust. 11 P.g.g. wytyczne dla ministra, jakie powinien wziąć pod uwagę przy tworzeniu przepisów wykonawczych, wskazał, że cyt. „będzie kierował się potrzebą zapewnienia łatwego dostępu do informacji geologicznej oraz kompletności informacji objętych wnioskiem.” Ponadto wskazał m.in. na konieczność zróżnicowania metod szacowania informacji geologicznej oraz zakresu ich stosowania.
W przywołanej interpretacji prawa podatkowego wskazano na to, że marszałek województwa, działając przy pomocy geologów wojewódzkich, wykonuje zadania powierzone przez Skarb Państwa, reprezentowany przez ministra. Opisane we wniosku czynności są wykonywane wyłącznie przez wskazane przez ustawodawcę podmioty i w sposób ściśle określony przepisami prawa. A zatem nie można dowolnie rozporządzać „zasobem” informacji geologicznej, gdyż ustawa narzuca tryb postępowania. Umowa zawarta pomiędzy ministrem a marszałkiem województwa stanowiła w istocie określenie warunków realizacji zadań zleconych przez Skarb Państwa, które unormowane są w ustawie, dlatego nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny.
Pomimo zmiany stanu prawnego, tj. wejścia w życie P.g.g., nie zmienił się charakter dokonywanych czynności, tj.
- umowy o korzystanie z informacji geologicznej za wynagrodzeniem zawierane są przez organy administracji geologicznej (ministra właściwego do spraw środowiska lub marszałka województwa),
- dochód z rozporządzania informacją geologiczną stanowi dochód budżetu państwa, przy czym – ze względu na to, że jest to zadanie z zakresu administracji rządowej realizowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, województwu przysługuje prawo do 5% wartości wynagrodzenia wynikającego z zawartej umowy (tj. 100% dochodu budżetu państwa oraz roszczenie województwa o zwrot kosztów realizacji zadania rządowego w ryczałtowej wysokości 5% z budżetu państwa),
- wysokość wynagrodzenia ustalana jest na podstawie wyceny sporządzonej przez wnioskodawcę, uwzględniającej koszty projektowania, wykonania i dokumentowania prac geologicznych, która to wycena podlega weryfikacji. Należy jednak wskazać, że nie stanowi ona wynagrodzenia rynkowego, a wnioskodawca, sporządzając wycenę informacji geologicznej, różnymi metodami, ma prawo do wskazania tej kwoty wynagrodzenia, która jest najniższa, uwzględniając wszelkie przewidziane rozporządzeniem zniżki. Szczegółowe zasady rozporządzania prawem do informacji geologicznej, w tym sporządzania jej wyceny reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie korzystania z informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz.U. nr 292, poz. 1724),
- zgodnie z art. 99 ust. 1 P.g.g. prawo do informacji geologicznej przysługuje Skarbowi Państwa, oznacza to, że żaden inny podmiot, w szczególności podmiot, który sfinansuje prace geologiczne i doprowadzi do powstania informacji geologicznej nie nabędzie obecnie tego prawa, lecz jedynie prawo do korzystania z informacji geologicznej (nieodpłatne – art. 99 ust. 2 P.g.g. lub wyłączne – art. 99 ust. 3 P.g.g.). Podmiot finansujący nabędzie również prawo do rozporządzania przysługującym mu uprawnieniem, które jednak nigdy nie będzie tożsame z prawem Skarbu Państwa, a rozporządzenie następuje każdorazowo w granicach posiadanego prawa, przy czym podmiot ten posiada pełną swobodę w kształtowaniu treści stosunku prawnego, w szczególności decydowania o tym, czy w ogóle rozporządzi swoim prawem, trwale czy czasowo, za jaką kwotę, nie występuje też do organu koncesyjnego o opinię. Reasumując, finansujący działa w ramach działalności gospodarczej, podczas gdy organy administracji geologicznej realizują swoje zadania z uwzględnieniem norm bezwzględnie obowiązujących, nie inicjują zawarcia umowy, działając wyłącznie na wniosek, który co do zasady powinny uwzględnić.
- W wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VI ACa 1367/15, Sąd uznał, że Minister Środowiska, działający w imieniu Skarbu Państwa, nie miał swobody w podjęciu decyzji o tym, czy uwzględni wniosek o zawarcie umowy o korzystanie z informacji geologicznej, ponieważ działał w charakterze organu władzy publicznej i nie mógł odmówić zawarcia umowy. Byłoby to możliwe wyłącznie w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach prawa. Warto dodać, że odmowa zawarcia umowy przez Skarb Państwa wynikała z okoliczności zgłoszenia roszczeń do informacji geologicznej oraz prowadzone było postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia statusu prawnego informacji geologicznej tj. czy przysługuje ona Skarbowi Państwa oraz czy może zostać udostępniona wnioskodawcy. Ten wyrok potwierdza szczególny status organu zawierającego umowy o korzystanie z informacji geologicznej, wskazujący na to, że nie jest to działanie w ramach działalności gospodarczej, lecz działanie organu władzy – na podstawie oraz w granicach narzuconych przez bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa.
Należy jednak podkreślić, że powyższe rozważania dotyczą organów administracji geologicznej, a nie przedsiębiorców finansujących powstanie informacji geologicznej, którzy zawsze działają w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a nie w charakterze organu, realizującego zadania powierzone ustawą. W związku z powyższym należy uznać, że rozporządzenie przez SP prawem do korzystania z informacji geologicznej nie podlega VAT.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019
W jaki sposób powinno być płatne wynagrodzenia za ustanowienia użytkowania górniczego? Jednorazowo czy okresowo?
Umowa ustanowienia użytkowania górniczego jest umową uregulowaną w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 P.g.g. w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowienie użytkowania górniczego użytkownik górniczy, w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą, może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z przestrzeni objętej tym użytkowaniem, w szczególności może on odpowiednio wykonywać roboty geologiczne, wydobywać kopalinę ze złoża, wykonywać działalność w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów lub podziemnego składowania dwutlenku węgla. Jednocześnie w art. 16 ust. 2 i 3 P.g.g. wskazano, że obiekty, urządzenia oraz instalacje wzniesione w przestrzeni objętej użytkowaniem górniczym stanowią własność użytkownika górniczego. Własność ta jest prawem związanym z użytkowaniem górniczym. Jeżeli umowa nie stanowi inaczej, przed jej wygaśnięciem użytkownik górniczy jest obowiązany zabezpieczyć lub usunąć obiekty, urządzenia oraz instalacje, o których mowa w ust. 2. Te regulacje wskazują duże podobieństwo prawa użytkowania górniczego do prawa użytkowania wieczystego, w której również występuje instytucja prawa własności (obiektów, urządzeń i instalacji) związana z prawem głównym i razem z nim wygasająca.
W P.g.g. znajdują się nieliczne regulacje dotyczące prawa użytkowania górniczego, a art. 17 P.g.g. wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy. W tym miejscu warto podkreślić, że odesłanie do umowy dzierżawy zostało wprowadzone w 2012 r. w miejsce odesłania do umowy użytkowania, obowiązującego na gruncie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. poz. 1947, z późn. zm.).
Z jednej strony w art. 16 P.g.g. umowę nazwano umową ustanowienia użytkowania górniczego, co mogłoby wskazywać na jednorazowe wynagrodzenie za zawarcie przedmiotowej umowy, z drugiej strony w P.g.g. nie znajdują się żadne regulacje dotyczące wynagrodzenia, co przemawiałoby za wprowadzeniem świadczenia okresowego, analogicznego do czynszu w umowie dzierżawy. Zgodnie z art. 693 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego dzierżawca zobowiązany jest płacić wydzierżawiającemu czynsz, który może być zastrzeżony w pieniądzach lub świadczeniach innego rodzaju, lub oznaczony w ułamkowej części pożytków. Ponadto zgodnie z art. 699 Kodeksu cywilnego jeżeli termin płatności czynszu nie został oznaczony, czynsz jest płatny z dołu w terminie zwyczajowo przyjętym, a w braku takiego zwyczaju – półrocznie z dołu (czyli na koniec okresu, za który jest płatny). Należy podkreślić, że wszystkie powyższe zapisy mają charakter dyspozytywny, tj. względnie obowiązujący i znajdą zastosowanie wtedy, gdy strony w inny sposób nie uregulują łączącego ich stosunku prawnego.
Granicę swobody umów wyznacza art. 353(1) Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W tym miejscu należy wskazać na to, że charakterystycznym elementem użytkowania górniczego jest jego nierozerwalny związek z działalnością koncesyjną, tj. użytkowanie górnicze daje uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z własności górniczej w ramach działalności gospodarczej, na którą przedsiębiorcy udzielono koncesji, będącej aktem administracyjnym. Te instytucje prawne są ze sobą nierozerwalnie związane, co dodatkowo podkreśla okoliczność, że wraz z wygaśnięciem koncesji wygasa użytkowanie górnicze. Oznacza to, że umowa użytkowania górniczego może być zawarta wyłącznie na czas oznaczony, odpowiadający czasowi posiadania koncesji. Jednocześnie – w przypadkach wskazanych w ustawie może dojść do wcześniejszego wygaśnięcia użytkowania górniczego. Dlatego optymalnym rozwiązaniem wydaje się ustalenie wynagrodzenia jako świadczenia okresowego oraz powiązanie wysokości wynagrodzenia z ilością wydobytej kopaliny, która stanowi pożytki, element charakterystyczny dla dzierżawy. Według posiadanej przeze mnie wiedzy obecnie organy administracji geologicznej najczęściej ustalają wynagrodzenie jako świadczenie okresowe, obliczając go jako suma dwóch elementów, w przypadku wydobywania kopalin ze złóż składa się ono z:
- części stałej, uwzględniającej wartość rynkową złoża, zasoby przemysłowe, cenę rynkową kopaliny, wskaźnik wykorzystania zasobów przemysłowych według PZZ oraz wskaźnik ustalający roczną część wartości użytkowej złoża,
- części zmiennej, uwzględniającej ilość wydobytej kopaliny.
Należy tę praktykę uznać za prawidłową, nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku dzierżawy wynagrodzenie za korzystanie i pobieranie pożytków ma charakter okresowy, uzależniony od czasu trwania stosunku prawnego a jego wysokość powinna mieć związek z ilością i wartością pożytków, jakie dzierżawca może pobrać z przedmiotu dzierżawy. Natomiast w zakresie ustalenia częstotliwości świadczeń, jej wysokości, ustalenia zasad płatności itd. strony korzystają z zasady swobody umów.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
W jakim terminie przedawniają się roszczenia o zapłatę na podstawie zawartej umowy o korzystanie z informacji geologicznej oraz za ustanowienie użytkowania górniczego?
Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., w sprawach nieuregulowanych w ustawie do użytkowania górniczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy. W umowie dzierżawy za korzystanie z przedmiotu dzierżawy i pobieranie pożytków uiszcza się czynsz, który jest świadczeniem okresowym, płatnym za ustalone przez strony okres korzystania z przedmiotu dzierżawy. W związku z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących dzierżawy, należy wskazać, że wynagrodzenie wynikające z ustanowienia użytkowania górniczego powinno mieć również charakter okresowy. Dlatego – zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego – termin przedawnienia roszczeń z tytułu zapłaty wynagrodzenia za użytkowanie górnicze wynosi 3 lata.
Inaczej jest w przypadku roszczenia o zapłatę wynagrodzenia za korzystanie z informacji geologicznej. Wprawdzie spotkałam się z orzeczeniami sądu rejonowego, które wskazały 3-letni okres przedawnienia, kwalifikując to świadczenie jako okresowe, jednak trudno się z tym zgodzić. Zgodnie z art. 100 ust. 4 P.g.g. podstawę określenia wynagrodzenia za korzystanie z informacji geologicznej stanowi wycena określająca koszty projektowania, wykonywania i dokumentowania prac geologicznych sfinansowana przez podmiot ubiegający się o korzystanie z tej informacji. Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalenia wynagrodzenia znajdziemy w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie korzystania z informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz.U. z 2011 r. poz. 1724), określono w nim metody szacowania w zależności od celu udostępnienia oraz postaci informacji geologicznej, każdorazowo jednak wycena prowadzi do ustalenia jednej kwoty wynagrodzenia, jaką korzystający zobowiązany będzie uiścić za przyznanie mu prawa do korzystania z informacji geologicznej, niezależnie od tego przez jaki okres będzie korzystał z informacji geologicznej. Dlatego wynagrodzenie to stanowi jednorazowe świadczenie przysługujące Skarbowi Państwa.
Z pewnością nie jest uzasadniona zakwalifikowanie umowy o korzystanie z informacji geologicznej jako dzierżawy praw a wynagrodzenia jako świadczenia okresowego, podlegającego 3-letniemu okresowi przedawnienia Taka kwalifikacja świadczyłaby o niezrozumieniu istoty i specyfiki umów o korzystanie z informacji geologicznej za wynagrodzeniem.
Przede wszystkim P.g.g. wprowadza odrębny, nazwany rodzaj umowy – umowę o korzystanie z informacji geologicznej i nie ma potrzeby przyporządkowania jej regulacji do umów nazwanych z Kodeksu cywilnego. Po drugie do 1 stycznia 2015 r. – zgodnie z art. 99 ust. 7 P.g.g. - w zakresie nieuregulowanym art. 99 P.g.g. do praw określonych w ust. 6 (prawo do rozporządzania prawem do korzystania z informacji geologicznej przez podmiot, który sfinansował powstanie informacji geologicznej) stosowało się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy. Oznacza to, że sam ustawodawca uznał, że nie jest to umowa dzierżawy. Co więcej na mocy nowelizacji P.g.g. z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133), przepis ten został uchylony, gdyż budził poważne wątpliwości. Przede wszystkim pozostawał w sprzeczności z wcześniejszą praktyką, tj. przedsiębiorca, który rezygnował z działalności na danym złożu, nie był zainteresowany czasowym udostępnieniem informacji geologicznej, lecz jej trwałym przeniesieniem na rzecz innego podmiotu. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby również do umów zawieranych przez Skarb Państwa miały odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące dzierżawy, to dałby temu wyraz, formułując to w odesłaniu z art. 99 ust. 7 P.g.g. Zasada racjonalnego ustawodawcy przemawia za uznaniem, że jeżeli wprowadzono wyraźne odesłanie tylko dla jednej grupy umów, to w stosunku do pozostałych nie znajdzie ono zastosowania. Skoro zatem nie było takiego odesłania, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej umowy jako umowy dzierżawy praw.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w tytule XVII, Dział II Kodeksu cywilnego, w którym uregulowana jest umowa dzierżawy, nie ma 3-letniego terminu przedawnienia, jest za to inny – roczny, wynikający z art. 694 K.c. , nakazującego odpowiednie zastosowania do dzierżawy przepisów o najmie, który w art. 677 K.c. wskazuje na roszczenia wynajmującego o naprawienie szkody lub pogorszenie rzeczy, lub zwrot nakładów na rzecz, lub zwrot nadpłaconego czynszu, które przedawniają się z upływem 1 roku. Przywołany przepis prawa pokazuje, że nawet w przypadku umowy dzierżawy, nie wszystkie roszczenia mają charakter okresowy, podlegający 3-letniemu okresowi przedawnienia. Nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenie za korzystanie z informacji geologicznej jest świadczeniem jednorazowym. Będzie tak również w przypadku, gdy wynagrodzenie zostanie rozłożone na raty, gdyż w tym przypadku mamy do czynienia z jednym świadczeniem, jednak z przesuniętym terminem płatności dla poszczególnych jego części, z zastrzeżeniem że w przypadku tego typu świadczeń, dochodzi najczęściej do waloryzacji wysokości rat, np. o wskaźnik inflacji.
Zgodnie z art. 118 K.c. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi 6 lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - 3 lata. Jednakże koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata.
Reasumując należy stwierdzić, że roszczenia o zapłatę:
- wynagrodzenia za użytkowanie górnicze przedawniają się po upływie 3 lat, koniec terminu przedawniania przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego,
- wynagrodzenie za korzystanie z informacji geologicznej na podstawie umowy zawartej przez organ reprezentujący Skarb Państwa po upływie 6 lat, koniec terminu przedawniania przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego,
- wynagrodzenie za korzystanie z informacji geologicznej na podstawie umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcami po upływie 3 lat, koniec terminu przedawniania przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego.
Warto zwrócić uwagę, że terminy przedawnienia uległy skróceniu na mocy nowelizacji K.c. z dnia 13 kwietnia 2018 r., która weszła w życie z dniem 9 lipca 2018 r. Poprzednio podstawowy okres przedawnienia wynosił 10 lat (obecnie 6 lat). Przepisy przejściowe przewidują, że do roszczeń powstałych przed dniem 9 lipca 2018 r. i w tym dniu jeszcze nieprzedawnionych stosuje się znowelizowane przepisy. W przypadkach, w których nowe terminy przedawnienia są krótsze, rozpoczęły się z dniem 9 lipca 2018 r., jeżeli jednak przedawnienie wg poprzednich zasad nastąpiłoby wcześniej niż wobec nowych zasad, wówczas zastosowanie znajdą stare przepisy.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
W jaki sposób organy mogą egzekwować obowiązek wykonania dokumentacji geologicznej innej?
Zgodnie z art. 93 ust. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., dokumentacja geologiczna inna, której rodzaje wskazano w art. 92 P.g.g. (m.in. dokumentacja geologiczna niekończąca się udokumentowaniem zasobów złoża kopaliny), powinna być sporządzona w 3 egzemplarzach, w postaci papierowej oraz elektronicznej, w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia prac, i przekazana do organu, który zatwierdził projekt robót geologicznych lub któremu zgłoszono projekt robót geologicznych.
Na podstawie art. 158 P.g.g. do zakresu działania organów administracji geologicznej należy wykonywanie określonych zadań, a w szczególności podejmowanie rozstrzygnięć oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy, w tym udzielanie koncesji, oraz kontrola i nadzór nad działalnością regulowaną ustawą, w tym w zakresie projektowania prac geologicznych oraz sporządzania dokumentacji geologicznych.
W związku z powyższym w przypadku, kiedy podmiot, na którym ciąży obowiązek sporządzenia dokumentacji geologicznej innej, nie dopełnia tego obowiązku, organ, który udzielił koncesji, zatwierdził projekt robót geologicznych lub przyjął zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót, powinien wezwać podmiot zobowiązany do przedłożenia przedmiotowej dokumentacji (podstawa prawna art. 158 pkt 2 P.g.g. w związku z art. 93 ust. 8 P.g.g.), co stanowi konsekwencję przyznanych kompetencji kontrolnych. Kontrola stanowi porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym wynikającym z norm prawnych, w przypadku zaś ustalenia nieprawidłowości - upoważnia organ do działania z urzędu.
Należy jednak podkreślić, że ww. wezwanie nie może mieć decyzji administracyjnej, co potwierdza wyrok NSA z 17.02.2011 r., II GSK 286/10, LEX nr 807573. Wprawdzie zapadł on na gruncie poprzedniego stanu prawnego, jednak warto go przytoczyć ze względu na ważne, postawione w nim tezy.
Rozstrzygnięcie zapadło na gruncie następującego stanu faktycznego: przedsiębiorca po wykonaniu prac określonych w projekcie prac geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego dla ujęcia wód podziemnych, sporządził dokumentację hydrogeologiczną (prace geologiczne nie potwierdziły istnienia zwykłych wód podziemnych, lecz wodę mineralną o założonej wydajności). Starosta wydał decyzję, w której zobowiązał przedsiębiorcę do sporządzenia dokumentacji geologicznej innej, niekończącej się udokumentowaniem wód podziemnych. WSA utrzymał w mocy decyzje organów obu instancji, wskazując, że skoro nie osiągnięto celu, dla których sporządza się dokumentację hydrogeologiczną, a zaistniały stan przemawiał za sporządzeniem dokumentacji geologicznej innej, to uzasadnione było żądanie jej sporządzenia. Z takim stanowiskiem nie zgodził się NSA, wskazując że zgodnie z art. 45 ust. 1a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. poz. 1947, z późn. zm.), dalej jako P.g.g. 1994, organ mógł albo zawiadomić o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, albo zażądać w drodze decyzji uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 P.g.g. 1994 dokumentację hydrologiczną sporządza się w celu ustalenia zasobów wód podziemnych, brak ustaleń zasobów wód podziemnych nie stanowi jednak podstawy do żądania uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji geologicznej innej. Wezwanie strony skarżącej do przedstawienia dokumentacji „odpowiedniej do uzyskanego efektu prac geologicznych" oznacza, że wezwanie nie dotyczyło uzupełnienia lub poprawienia przedłożonej dokumentacji, lecz sporządzenia zupełnie innej dokumentacji. NSA podkreślił, że obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji geologicznej jest ściśle związany z projektem prac geologicznych oraz przywołał art. 32 ust. 1 pkt 1 P.g.g. 1994 r., w którym wskazano, że projekt prac geologicznych powinien określić cel zamierzonych prac, sposób jego osiągnięcia, wraz z określeniem rodzaju wymaganej dokumentacji geologicznej, dlatego wykonawca robót geologicznych nie ma obowiązku przedstawienia dokumentacji, która nie jest związana z realizowanym przez niego i zatwierdzonym projektem prac geologicznych.
Omówiony powyżej wyrok zapadł na gruncie poprzedniego stanu prawnego, przewidującego inny tryb zatwierdzania dokumentacji geologicznych oraz wskazywał na brak podstawy prawnej do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia dokumentacji innej niż wynikająca z decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych (obecnie projekt robót geologicznych).
Nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że w przypadku nałożenia przez organ w decyzji obowiązku sporządzenia dokumentacji geologicznej innej lub gdy taki obowiązek wynika wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – podlega on egzekucji w trybie administracyjnym.
W myśl art. 2 § 1 pkt 10 oraz art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.), dalej ustawa lub u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają bowiem m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jeżeli wynikają z bezpośrednio z przepisu prawa, a tak jest w tym przypadku obowiązku sporządzenie dokumentacji geologicznej innej.
Uprawnionym (a w myśl art. 6 u.p.e.a. wręcz zobowiązanym) do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej jest:
- organ pierwszej instancji w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień,
- organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu obowiązku, jeżeli wynika on bezpośrednio z przepisów prawa.
Warunkiem wszczęcia egzekucji w administracji jest przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia, które zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.e.a. powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
W ustawie wymienione zostały środki egzekucyjne dotyczące świadczeń niepieniężnych, w zakresie egzekucji obowiązku sporządzenia dokumentacji geologicznej innej, mogą to być:
- grzywna w celu przymuszenia (wielokrotnie, realnie jedyny środek egzekucyjny),
- wykonanie zastępcze (teoretycznie możliwe, jeżeli istnieje informacja geologiczna, ale należy sporządzić opracowanie zgodne z wymogami przepisów prawa),
- odebranie rzeczy ruchomej (teoretycznie możliwe, jeżeli dokumentacja geologiczna została sporządzona, ale nie została przekazana).
Wierzyciel ma możliwość wskazania środka lub środków egzekucyjnych spośród wskazanych w ustawie, natomiast zasadą jest stosowanie tych środków, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – te najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji świadczeń niepieniężnych jest:
- wojewoda,
- właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne.
Organ egzekucyjny wszczyna postępowania na wniosek wierzyciela na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. W przypadku nałożenia grzywny przy egzekucji świadczeń niepieniężnych i braku jej dobrowolnej zapłaty, grzywna podlega egzekucji tak jak inne świadczenia pieniężne.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Jaka opłata powinna być naliczona (podwyższona, dodatkowa) w przypadku wydobycia poza obszarem górniczym?
W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., występują dwa rodzaje opłat o charakterze sankcyjnym związane z niezgodnym z prawem wydobyciem kopalin. Są to:
- opłata dodatkowa, uregulowana w art. 139 P.g.g., kiedy działalność wykonywana jest z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym, albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, która to opłata jest niezależna od innych opłat regulowanych w dziale VII P.g.g. (oznacza to, że przedsiębiorca oprócz opłaty eksploatacyjnej, dodatkowo uiszcza tę opłatę, stąd jej nazwa),
- opłata podwyższona, uregulowana w art. 140 P.g.g., kiedy działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego lub podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.
Analizując orzeczenia administracji oraz sądów, należy wskazać, że ukształtowała się dość jednolita linia orzecznicza wskazująca na to, że wydobycie kopaliny spoza obszaru górniczego objętego koncesją udzieloną przedsiębiorcy jest wykonywaniem koncesji w sposób niezgodny z jej warunkami np. wyrok NSA z 9 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2230/14 oraz wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1100/11), dlatego w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, można mówić wyłącznie o ewentualnym nałożeniu opłaty dodatkowej a nie opłaty podwyższonej. Natomiast kwalifikacja, czy takie działanie stanowi rażące naruszenie warunków udzielonej koncesji nie jest jednolita i wielokrotnie pojawia się postulat dokonania oceny w ramach konkretnej sprawy.
Poniżej przedstawię wybrane, ważne tezy sformułowane w ramach orzecznictwa organów oraz sądów. Przy ocenie stopnia naruszenia warunków udzielonej koncesji należy wziąć pod uwagę m.in.:
- świadomość przekroczenia przy eksploatacji granicy obszaru górniczego przez koncesjonariusza,
- brak reakcji na wezwania organu do zaprzestania wydobycia kopaliny poza obszarem górniczym,
- prowadzenie eksplantacji niezgodnej z zapisami projektu zagospodarowania złoża.
W części orzeczeń sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1100/11, z 13 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2940/14 i z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 2230/14) przyjęto, że świadome przekroczenie granic obszaru górniczego podczas eksplantacji stanowi rażące naruszenie warunków udzielonej koncesji.
Przykładowo w wyroku NSA z 30 listopada 2016 r.(sygn.akt: II GSK 1124/15 starosta ustalił dodatkową opłatę za wydobycie kopaliny poza wyznaczonymi granicami obszaru górniczego oraz poza spągiem złoża, a za działanie stanowiące rażące naruszenie koncesji zostało zakwalifikowane również niedopełnienie obowiązku obmiaru złoża nałożonego w koncesji. Warto dodać, że w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano, że termin przedawnienia opłaty dodatkowej nie jest tożsamy z terminem przedawnienia opłat eksploatacyjnych, liczonych dla każdego roku kalendarzowego z osobna, gdyż jest to świadczenie powstające na mocy decyzji organu (termin płatności: 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna) i to termin płatności tej opłaty wyznacza początek terminu przedawnienia.
Na poparcie tezy wskazującej opłatę dodatkową (a nie podwyższoną), jako właściwą w przypadku przekroczenia granic obszaru górniczego oraz naruszenie filaru ochronnego, należy przytoczyć wyrok NSA z 13 maja 2016 r. (Sygn. Akt II GSK 2940/14), dotyczącej decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego w sprawie nałożenia opłaty podwyższonej na podmiot, który wydobywał kruszywo naturalne poza obszarem górniczym, w którym był uprawniony do prowadzenia działalności na podstawie koncesji. Sąd I instancji wskazał, że przytoczony stan faktyczny uzasadnia nałożenie opłaty dodatkowej, a nie podwyższonej, gdyż jest to działalność prowadzona z rażącym naruszeniem warunków koncesji, a nie bez koncesji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że cyt. „wydobywanie kopaliny bez koncesji ma miejsce wówczas, gdy podmiot prowadzący tego rodzaju działalność w ogóle nie uzyskał koncesji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Skarżąca posiadała bowiem koncesję, lecz wynikające z niej uprawnienia wykonywała w sposób naruszający prawo - poza obszarem górniczym. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że wydobywanie w odrębnym miejscu (na odrębnej działce) stanowi wydobycie bez koncesji”. Zdaniem NSA przy ocenie, czy doszło do wydobycia bez koncesji, czy z naruszeniem jej warunków należy także uwzględnić położenie terenu, na którym prowadzone jest sprzeczne z prawem wydobycie z obszarem górniczym wyznaczonym w koncesji, o ile została ona udzielona. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że skarżąca wydobywała kopaliny na działkach sąsiadujących z obszarem górniczym wyznaczonym w koncesji oraz na działce, która co prawda w części stanowiła ten obszar, lecz eksploatacja była prowadzona także poza nim. Ta okoliczność przemawia za przyjęciem, że doszło do niezgodnego z warunkami koncesji powiększenia powierzchni wydobycia kruszywa, nie zaś do wydobywania bez koncesji.
W tym miejscu warto uzupełnić rozważania o stosunkowo nowy wyrok NSA – z 9 stycznia 2019 r. (Sygn. Akt II GSK 4714/16), dotyczący ustalenia opłaty dodatkowej za naruszenie koncesji. Istotny, ponieważ wskazuje na konieczność wykazania rażącego naruszenia warunków koncesji, tj. że nie wystarczy stwierdzenie, że doszło do przekroczenia obszaru górniczego podczas wydobycia kopaliny oraz że konieczna jest wykazanie rażącego charakteru naruszenia. W sprawie objętej orzeczeniem NSA marszałek na podstawie art. 139 P.g.g. ustalił opłatę dodatkową za rażące naruszenie warunków koncesji na wydobywanie wapieni, w związku z przekroczeniem dopuszczalnego zakresu eksploatacji południowej części złoża. Przedsiębiorca naruszył warunki koncesji, w tym PZZ, co polegało na przekroczeniu docelowej rzędnej eksploatacji złoża i nie zachowaniu 2 m półki ochronnej między docelowym spągiem wyrobiska i dewońskim poziomem wodonośnym. Minister Środowiska, rozpatrując odwołanie wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym sam fakt świadomego, bezspornego wydobycia kopaliny z naruszeniem warunków koncesji jest wystarczający do uznania, że naruszenie koncesji było rażące, tj. bez znaczenia pozostaje fakt krótkotrwałego (miesiąc) prowadzenia robót z przekroczeniem dolnej granicy eksploatacyjnej i małej ilości wydobytej w ten sposób kopaliny (0,5% zasobów wydobytych od początku eksploatacji), wskazał również na brak możliwości odstąpienie od ustalenia opłaty dodatkowej. Sąd I instancji, rozpatrując skargę wskazał, że bezsporność naruszenia warunków koncesji jest niewystarczająca do uznania rażącego charakteru tego naruszenia. WSA uznał, że Minister Środowiska nie dokonał dogłębnej analizy charakteru naruszenia, co spowodowało wydanie wyroku uchylającego decyzję. WSA wskazał, że uwzględniając stanowisko doktryny oraz judykatury dotyczące znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia warunków koncesji", naruszenie to musi charakteryzować się oczywistością, niedwuznacznością, bezspornością, wyjątkowością i nagannością świadomego działania podmiotu naruszającego warunki koncesji wydobywczej. Ustalenie takiego charakteru naruszenia warunków koncesji może nastąpić tylko poprzez analizę konkretnych okoliczności danej sprawy, a więc przede wszystkim, poprzez uwzględnienie skali naruszenia, tj. długości okresu, w którym miało miejsce wydobycie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji i rozmiarów takiego wydobycia, celu, w jakim doszło do naruszenia, a także okoliczności towarzyszących naruszeniu w tym okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy. NSA, rozpatrując skargę kasacyjną, wskazało, że w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji, skarżący mieli pełną świadomość wydobywania wapienia poza obszarem górniczym oraz z naruszeniem półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym. O świadomym i celowym działaniu świadczy pozyskiwanie kopaliny, w sytuacji zaistniałego już braku możliwości pozyskania w innych partiach części złoża objętego koncesją, a działalność ta prowadzona była na dużym obszarze. Także ocena skutków społeczno-gospodarczych i środowiskowych, stwierdzone naruszenia kwalifikują się jako rażące. Likwidacja półki ochronnej powoduje, że zanieczyszczone wody z terenów prowadzonej działalności mogą skazić dewoński poziom wodonośny, z którego w wodę zaopatrywani są okoliczni mieszkańcy. W związku z tym doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji i prawidłowego naliczenia opłaty dodatkowej.
Powyższy wyrok wskazuje na to, że organ ustalający opłatę dodatkową, musi szczegółowo uzasadnić, dlaczego w jego ocenie doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Co powinien zrobi organ, jeżeli dokumentacja geologiczna inna jest złożona przez wykonawcę robót zamiast przez koncesjonariusza/ podmiot, na wniosek którego zatwierdzono projekt robót geologicznych?
Zgodnie z art. 93 ust. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., dokumentacja geologiczna inna powinna być sporządzona w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia prac oraz przekazana do organu, który zatwierdził projekt robót geologicznych lub któremu zgłoszono projekt robót geologicznych. Obowiązek ten ciąży na podmiocie, który uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych lub dokonał zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót geologicznych. Dlatego złożenie dokumentacji geologicznej innej przez wykonawcę robót nie jest prawidłowe. Spotkałam się nawet z opinią, że takie zdarzenie powinno być zgłoszone organom nadzoru górniczego celem ustalenia opłaty podwyższonej dla wykonawcy, z czym absolutnie nie można się zgodzić.
Opłacie podwyższonej podlega prowadzenie działalności bez wymaganej koncesji lub zatwierdzonego projektu robót geologicznych, nie zaś złożenie dokumentacji geologicznej bez upoważnienia. Organ, do którego wpływa dokumentacja geologiczna inna, po zapoznaniu się z jej treścią, nie powinien mieć trudności z ustaleniem, kto sfinansował a kto wykonał roboty geologiczne (informacje te powinny znaleźć się na stronie tytułowej dokumentacji geologicznej), zaś szczegóły dotyczące podstawy prawnej sporządzenia dokumentacji geologicznej innej powinny wynikać z załączonej do części tekstowej dokumentacji geologicznej kopii decyzji zatwierdzających projekt robót geologicznych oraz dodatków do projektu robót geologicznych, decyzji o udzieleniu koncesji oraz decyzji zmieniających koncesję lub zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót geologicznych. Te wymagania wynikają wprost z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 grudnia 2016 r. w sprawie innych dokumentacji geologicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2025).
Na podstawie dokumentacji geologicznej innej organ powinien ustalić podmiot, w imieniu którego wykonawca przedłożył wskazane opracowania. Organy administracji geologicznej – na podstawie art. 158 P.g.g. – zobowiązane są do wykonywanie czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy oraz kontroli i nadzoru nad działalnością regulowaną ustawą, m.in. w tym w zakresie projektowania prac geologicznych oraz sporządzania dokumentacji geologicznych. Oznacza to, że organ powinien podjąć działania służące ustaleniu, a tak naprawdę potwierdzeniu, że wykonawca działał w imieniu podmiotu zobowiązanego do sporządzenia dokumentacji geologicznej innej, w szczególności organ może wystąpić do podmiotu, który przedłożył opracowanie w celu złożenia wyjaśnień.
Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że podmiot, na którym ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania organowi dokumentacji geologicznej innej powinien uczestniczyć w tym postępowaniu, gdyż dopiero prawidłowe wypełnienie ww. obowiązków powoduje, że można uznać, że prace geologiczne prowadzone na podstawie decyzji lub zgłoszenia zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa (w tym miejscu kończy się nadzór organu nad pracami geologicznymi realizowanymi na podstawie decyzji lub zgłoszenia).
Uzupełniająco należy wskazać,że nie wszystkie postępowania prowadzone przez organy administracji publicznej stanowią postępowania administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej, organy administracji nie zawsze działają w formach władczych. Również w P.g.g. znajdziemy przykłady postępowań innych niż administracyjnej. Dotyczy to np. postępowań wszczynanych na wniosek o stwierdzenie kwalifikacji geologicznych lub postępowań w sprawie zawarcia umowy o korzystanie z informacji geologicznej. Bezpośrednim potwierdzeniem tego jest art. 222 P.g.g., zgodnie z którym do postępowań wszczętych a nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Co powinien zrobić organ gdy dane o zmianach w zasobach złóż, wynikające z operatu ewidencyjnego wskazują na większe wydobycie niż to, które wynika z informacji o wydobyciu będącej podstawą zapłaty opłaty eksploatacyjnej?
Przedsiębiorca zobowiązany jest do samodzielnego ustalenia, a następnie uiszczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę, w tym celu sporządza informację o ilości wydobytej kopaliny oraz przesyła ją do organu koncesyjnego oraz beneficjentów tej opłaty. Informacja dotyczy okresów półrocznych oraz często jest oparta na wartościach szacunkowych. Opłata eksploatacyjna powinna zostać uiszczona w terminie:
- do 31 lipca za pierwsze półrocze,
- do 31 stycznia kolejnego roku kalendarzowego za drugie półrocze.
Raz w roku dokonuje się pomiarów geodezyjnych (dokładnych), będących podstawą sporządzenia operatu ewidencyjnego, w którym wskazuje się ubytek zasobów kopaliny w złożu. Informacje w nim zawarte są przesyłane, w terminie do 15 marca kolejnego roku kalendarzowego, do organu koncesyjnego oraz do państwowej służby geologicznej, która wykorzystuje otrzymane dane do sporządzenia krajowego bilansu zasobów złóż kopalin.
Wielokrotnie zdarza się, że ilość kopaliny wykazana w informacjach sporządzanych dla celów ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej jest inna niż wynikająca z informacji przesyłanych do organu na podstawie operatów ewidencyjnych. W przypadku rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w tych dwóch dokumentach organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości należnej opłaty w drodze decyzji.
Zgodnie bowiem z art. 138 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca nie dokonał wpłaty opłaty w terminie albo dokonał wpłaty w wysokości innej niż należna, organ koncesyjny określa, w drodze decyzji, wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego opłata dotyczy.
Skoro zgodnie z art. 134 P.g.g. opłata eksploatacyjna stanowi iloczyn jej stawki oraz ilości kopaliny wydobytej ze złoża bilansowego i pozabilansowego, w okresie rozliczeniowym, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 P.g.g. kopaliną wydobytą - jest całość kopaliny odłączonej od złoża, to zachodzi konieczność prawidłowego ustalenia jej wysokości. Warto w tym miejscy przytoczyć tezę z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2018 r. (Sygn. Akt III SA/Gl 152/18, LEX nr 2535904), zgodnie z którą z wydobyciem mamy do czynienia wówczas, gdy substancja została odłączona od złoża. Kwestia przeznaczenia czy powodu dokonywania prac wydobywczych nie jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę i jej eksploatacji. Podobnie uznał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2018 r. (Sygn. Akt III SA/Gl 1074/17, LEX nr 2507691), zgodnie z którym zbywanie wydobytego materiału nie stanowi przesłanki uznania odłączenia kopalin za ich wydobycie, z wydobyciem mamy do czynienia nie tylko w przypadku zbycia uzyskanych kopalin, ale nawet wówczas, gdy odłączona substancja nie była sprzedawana albo przeznaczona do sprzedaży. Jedynie jej zdatność do sprzedaży (a nie faktyczne przeznaczenie) jest cechą istotną dla uznania substancji za kopalinę, gdyż sposób zagospodarowania oddzielonych kopalin nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Co należy rozumieć pod pojęciem ponadwojewódzkie inwestycje liniowe?
W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., nie występuje pojęcie ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Dlatego należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 3 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), w którym wskazano, że przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. W przypadku ponadwojewódzkich inwestycji liniowych należy wskazać, że dany obiekt budowlany przekracza granice jednego województwa.
Problemy związane z kwalifikacją danego obiektu do ponadwojewódzkich inwestycji liniowych wynikają z podziału kompetencji organów administracji geologicznej w zakresie geologii inżynierskiej, w szczególności dotyczą obiektów towarzyszącym takim inwestycjom. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 P.g.g., do starosty, jako organu pierwszej instancji, należą m.in. sprawy związane z badaniami geologiczno-inżynierskimi wykonywanymi na potrzeby ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Przepis ten budził bardzo poważne wątpliwości w praktyce w odniesieniu do obiektów towarzyszących inwestycjom liniowym, które jednocześnie mogłyby stanowić samodzielne obiekty budowlane, a następnie stał się przedmiotem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Marszałkiem Województwa a Starostą. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 lipca 2013 r. (Sygn. Akt II GW 13/13) wskazał, że obiekt budowlany w postaci stacji paliw płynnych wraz z obiektem MOP, pomimo że jest funkcjonalnie powiązany jest z ponadwojewódzką inwestycją liniową, stanowi samodzielny obiekt towarzyszący inwestycji liniowej w rozumieniu prawa budowlanego. Dlatego organem właściwym do zatwierdzenia projektu robót geologiczno-inżynierskich takich obiektów jest starosta.
Warto również przytoczyć postanowienie NSA z 20 stycznia 2016 r. (Sygn. Akt II GW 33/15, LEX nr 1969071), w którym sąd wskazał, że organem właściwym do zatwierdzenia projektu „Budowa linii elektroenergetycznej 400 KV Czarna-Polkowice” jest marszałek, ponieważ jest to ponadwojewódzką inwestycja liniowa (będzie tak pomimo że warunki geologiczno – inżynierskie są ustalano pod posadowienie poszczególnych słupów elektroenergetycznych).
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Zakres opiniowania przez marszałków województwa koncesji udzielanych przez starostę
Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., udzielenie koncesji przez starostę wymaga opinii marszałka województwa, jednocześnie w przepisie tym nie wskazano zakresu ani celu opiniowania.
Ustawodawca, wprowadzając obowiązek współdziałania bez określenia zakresu lub celu opiniowania, przyznaje organowi prawo zajęcia stanowiska w aspekcie jego zadań wiążących się z wnioskiem, w stosunku do którego wystąpiono o opinię. Dokonując wykładni celowościowej, że marszałek województwa powinien wziąć pod uwagę, m.in. następujące aspekty:
- Czy starosta nie przekroczył zakresu swojej właściwości rzeczowej, tj.
- czy obszar górniczy nie przekracza 2ha,
- czy planowane wydobycie w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000m2,
- czy działalność będzie wykonywana metodą odkrywkową,
- czy działalność będzie prowadzona bez użycia środków strzałowych? - Czy marszałek województwa w zakresie swojej właściwości nie udzielił już koncesji, która uniemożliwiałaby w całości lub w części udzielenie koncesji przesz starostę, tj. czy nie dochodzi do nachodzenia się obszarów górniczych?
- Czy marszałek województwa nie udzielił już koncesji na złoże o takiej samej nazwie?
- Czy nie zachodzą przesłanki odmowy udzielenia koncesji z art. 29 P.g.g., np. ze względu na interes publiczny, w tym wymogi ochrony środowiska lub racjonalną gospodarkę złożem?
- Czy projekt koncesji spełnia wymagania prawa, np. posiada elementy, o których mowa w art. 30 P.g.g. oraz w art. 32 P.g.g., w szczególności czy zawiera elementy charakterystyczne dla koncesji uproszczonych: sposób prowadzenia zakładu ruchu zakładu górniczego oraz sposób likwidacji zakładu górniczego.
Reasumując należy stwierdzić, że opiniowanie projektów koncesji starosty przez marszałka województwa powinno służyć przede wszystkim przepływowi informacji pomiędzy organami administracji geologicznej, której właściwość w stosunku do części kopalin ustalono w sposób umowny (obszar do 2ha, wydobycie do 20 000m3), co rodzi ryzyko naruszenia właściwości lub udzielenia koncesji w obszarze, na którym innemu podmiotowi udzielono już koncesji. Dodatkowo marszałek województwa, w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości w projekcie koncesji starosty, może je wskazać w trakcie opiniowania, dzięki czemu w wielu przypadkach dochodzi do kształtowania się jednolitej wykładni lub praktyki w ramach województwa.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Zakres i cel opiniowania przez organy koncesyjne wniosku o udostępnienie informacji geologicznej.
Opiniowanie wniosku o udostępnienie informacji geologicznej za wynagrodzeniem przewiduje § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie korzystania z informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz.U. z 2011 r. poz. 1724) oraz dotyczy sytuacji, gdy celem korzystania z informacji geologicznej jest wykonywanie działalności w zakresie wydobywania kopaliny ze złoża, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów.
Postępowania związane z zawarciem umowy o korzystanie z informacji geologicznej są prowadzone przez ministra właściwego do spraw środowiska lub marszałka województwa, należy jednak wskazać, że ostatni z tych organów nie ma obowiązku występowania o opinię organu koncesyjnego, ponieważ marszałek województwa zawiera umowy o korzystanie z informacji geologicznej w celu prowadzenia działalności, na którą niezbędne jest pozwolenia wodnoprawne (nie są to działalności z § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia). W przypadku ministra wystąpienie do organu koncesyjnego będzie zasadą. W zależności od wskazanego celu korzystania z informacji geologicznej, tj. rodzaju działalności, prośba o zaopiniowanie wniosku o udostępnienie informacji geologicznej, zostanie skierowana do starosty, marszałka województwa lub odpowiedniego wydziału w ministerstwie, zajmującego się obsługą zadań ministra związanych z udzielaniem koncesji. W tym ostatnim bowiem przypadku mamy do czynienia z sytuacją, że organ reprezentujący Skarb Państwa przy rozporządzaniu prawem do korzystania z informacji geologicznej (sfera prawa prywatnego – dominium) oraz właściwy organ koncesyjny (sfera prawa publicznego – imperium) jest tym samym organem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jednostki organizacyjne ministerstwa zajmujące się udzielaniem koncesji powinny uczestniczyć w opiniowaniu przedmiotowego wniosku.
Warto odnotować, że w przepisach nie wskazano terminu na zajęcie stanowiska przez organ koncesyjny ani formy, w jakiej powinno nastąpić zajęcie stanowiska, w szczególności nie ma wymogu wydania w tej sprawie postanowienia. Należy podkreślić, że rozporządzenie przez Skarb Państwa prawem do korzystania z informacji geologicznej, następuje na gruncie prawa cywilnego, zaś opinia organu koncesyjnego nie ma charakteru wiążącego dla ministra.
Ustawodawca, wprowadzając obowiązek współdziałania ministra z organem koncesyjnym, nie wskazując zakresu lub celu opiniowania, przyznaje temu organowi prawo zajęcia stanowiska w aspekcie jego zadań wiążących się z wnioskiem, w stosunku do którego wystąpiono o opinię. Nie ulega wątpliwości, że skoro stanowisko ma zająć właściwy organ koncesyjny, to znaczy, że powinien wypowiedzieć się w opinii uwzględnić te elementy, wobec których posiada wiedzę przydatną podczas rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy o korzystanie z informacji geologicznej.
Zważywszy na okoliczność, że prawo do korzystania z informacji geologicznej stanowi prawo na dobrach niematerialnych i nie ma przeszkód formalnych, aby ta sama informacja geologiczna była udostępniona wielu podmiotom, jak również z uwagi na praktykę stosowaną w Ministerstwie Środowiska, organ ten uwzględnia wniosek o zawarcie umowy, jeżeli nie ma przeszkód uniemożliwiających jej zawarcie, a za jedną z nich uważa się sytuację, gdy prawo to zostało obciążone na rzecz innego prawem do wyłącznego korzystania z informacji geologicznej, w związku ze spełnieniem się warunku – uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża.
W związku z powyższym opinia organu koncesyjnego powinna dostarczać ministrowi informacji na temat tego, czy na złożu lub części złoża, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji geologicznej, inny podmiot uzyskał koncesję lub jest w trakcie jej uzyskiwania. Celem opiniowania jest przede wszystkim zabezpieczenie interesu Skarbu Państwa, potwierdzenie, że może rozporządzać informacją geologiczną, co ma chronić go przed ewentualnymi roszczeniami podmiotów, których prawo do informacji geologicznej mogłoby zostać naruszone.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
Kto jest stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji?
W ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., wprowadzone zostały przepisy szczególne w stosunku do ogólnych regulacji zawartych w K.p.a. dotyczących ustalenia stron postępowania w sprawach o udzielenie koncesji.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 P.g.g., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Ponadto w ust. 2 tego artykułu wykluczono wprost z udziału w postępowaniu właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych, a w art. 33 P.g.g. wskazano, że w przypadku, jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych. Te rozwiązania mają na celu przyspieszenie postępowania w sprawie udzielenia koncesji.
Reasumując, należy stwierdzić, że stronami w postępowaniu w sprawie udzielania koncesji jest:
- Wnioskodawca,
- Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w projektowanym lub istniejącym obszarze górniczym. Ponadto mogą być organizacje społeczne, jeżeli koncesja nie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa.
W przypadku, gdy liczba stron przekroczy 20, o decyzjach i czynnościach podejmowanych w sprawie organ może zawiadamiać w drodze obwieszczeń zamieszczanych w BIP oraz w sposób zwyczajowo przyjęty.
Dokonanie zawiadomienia w formie obwieszczenia nie wyłącza obowiązku doręczenia decyzji i pism wnioskodawcy, przedsiębiorcy oraz podmiotom obciążonym obowiązkami określonymi w ustawie lub ustalonymi na podstawie przepisów ustawy. Bez względu na liczbę stron postępowania doręczenie poprzez obwieszczenia zamieszczane w BIP stosuje się w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia koncesji z powodu śmierci lub likwidacji przedsiębiorcy.
Warto dodać, że z dniem 1 stycznia 2015 r. dodano w art. 41 P.g.g. ust. 2a, zgodnie z którym decyzje i pisma wydawane w toku postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu doręcza się stronom tych postępowań na adres określony w ewidencji gruntów i budynków, chyba że strona poda inny adres. Przepis ten, tak jak - art. 42 ust. 1 pkt 1 P.g.g., przewidujący, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, powoduje brak możliwości stwierdzenie nieważności decyzji, a tym samym wpływa na trwałość decyzji. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, będące postawą stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. (Sygn. Akt I OSK 1389/17, LEX nr 2657215, w którym sąd stwierdził, że konsekwencją śmierci (utraty zdolności prawnej) jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji, gdyż taka decyzja rażąco naruszałaby prawo, na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie.
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.
W jakim terminie możliwe jest złożenie odwołania od decyzji? Do jakiego organu wnosi się odwołanie? W ilu egzemplarzach?
W myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis w tym brzmieniu obowiązuje od 1 czerwca 2017 r., kiedy to na podstawie nowelizacji K.p.a. przewidziano możliwość wprowadzenia postępowania jednoinstancyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Dlatego obecnie każdorazowo należy ustalić, czy w przypadku danej decyzji nie wyłączono możliwości złożenia odwołania do organu wyższej instancji.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, a jeżeli decyzja została ogłoszona – od dnia jej ogłoszenia, przy czym początek biegu terminu rozpoczyna się dnia następnego.
Podstawową zasadą jest to, że odwołanie wnosi się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 17 pkt 1) K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze (SKO), chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Dwa spośród organów administracji geologicznej są organami administracji samorządowej (marszałek województwa i starosta), pomimo że wykonują zadania z zakresu administracji rządowej. W stosunku do decyzji starosty znajdzie zastosowanie reguła ogólna i odwołanie zostanie rozpoznane przez SKO, natomiast w stosunku do decyzji marszałka województwa wprowadzono przepis szczególny – zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), dalej jako P.g.g., w sprawach określonych ustawą organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do marszałków województw jest minister właściwy do spraw środowiska.
W stosunku do ministra właściwego do spraw środowiska zastosowanie znajdzie art. 127 § 3 K.p.a. , tj. strona niezadowolona z decyzji wydanej przez ministra może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowania prowadzonego w tym trybie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
W ramach nowelizacji mającej na celu przyspieszenie postępowań administracyjnych wprowadzono do K.p.a. art. 127, który reguluje instytucje zrzeczenia się odwołania przez stronę, z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Ostateczność decyzji oznacza, że nie można się do niej odwołać do organu administracji. Prawomocność decyzji oznacza, że nie można w danej sprawie wnieść skargi do sądów administracyjnych (WSA i NSA – tu skargi kasacyjnej).
Warto podkreślić, że zasada dwuinstancyjności odnosi się do wszystkich typów postępowań: zwyczajnych i nadzwyczajnych. Oznacza również konieczność rozpoznania sprawy przez dwa różnie organy. Zgodnie z linią orzeczniczą WSA i NSA do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów, konieczne jest, by rozstrzygnięcia nastąpiły po przeprowadzeniu przez każdy z organów niezależnych oraz pełnych postępowań w sprawie (organ drugiej instancji nie może ograniczyć się do rozpatrzenia wyłącznie zarzutów wskazanych w odwołaniu (np. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95), wyrok NSA we Wrocławiu z 22.03.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1).
Odpowiedzi udzieliła: mgr Magdalena Piątkowska; grudzień, 2019 r.