Prawo

Akty prawne

Informujemy, że zamieszczone na niniejszej stronie teksty aktów prawnych mają jedynie charakter informacyjny oraz pomocniczy i nie są źródłem prawa. Jedyne źródło prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. "O ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych" (Dz.U. 2011 r. Nr 197, poz. 1172), akty prawne ogłaszane i wydawane w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim. Zamieszczone w zakładce "Prawo" teksty aktów prawnych są aktualne według stanu prawnego na dzień 1.01.2024 r.

Ustawy

USTAWA z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 725)
USTAWA z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze
(tekst jednolity: Dz.U. z 2023 poz. 633)

pdf Zmiany od 01.01.2024 r. (276 KB)
USTAWA z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej
(tekst jednolity: Dz.U. 2021r., poz. 214)
USTAWA z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 82)
USTAWA z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
(tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1336)
USTAWA z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
(tekst jednolity: Dz.U. 2023 poz. 1587)
USTAWA z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych
(tekst jednolity: Dz.U. 2022 r., poz. 2336)
USTAWA z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej
(tekst jednolity: Dz.U. 2023 poz. 2111)
USTAWA z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 1130)
USTAWA z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 609)
USTAWA z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 107)
USTAWA z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa
(tekst jednolity:Dz.U. 2024 poz. 566)
USTAWA z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 236)
USTAWA z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(tekst jednolity:Dz.U. 2024 poz. 1112)
USTAWA z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
(tekst jednolity:Dz.U. 2024 poz. 399)
USTAWA z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
(tekst jednolity: Dz.U. 2020 poz. 2187)
USTAWA z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 54)
USTAWA z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 1087)
USTAWA z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(tekst jednolity: Dz.U. 2024 poz. 572)

Rozporządzenia

Rozporządzenia do ustawy Prawo budowlane

Rozporządzenia do ustawy Prawo geologiczne i górnicze

Dokumentacje, operaty, projekty, prace geologiczne

Informacja geologiczna

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 30 października 2017 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania informacji geologicznej
(Dz.U. 2017 poz. 2075)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie korzystania z informacji geologicznej za wynagrodzeniem
(Dz.U. 2011 nr 292 poz. 1724)

Kwalifikacje zawodowe

OBWIESZCZENIE MINISTRA KLIMATU I ŚRODOWISKA z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie stawek opłaty egzaminacyjnej oraz opłaty za wydanie świadectwa stwierdzającego kwalifikacje w zakresie geologii na rok 2023
(M.P. 2022 poz. 1116)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA KLIMATU I ŚRODOWISKA z dnia 23 SIERPNIA 2023 r. w sprawie kwalifikacji w zakresie geologii
(Dz.U. 2023 poz. 1756)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie kwalifikacji w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego
(Dz.U. 2024 poz. 992) uznany za uchylony

Opłaty

Podziemne składowiska odpadów

Rejestr obszarów górniczych, zakład górniczy

Odzysk odpadów

Ewidencja odpadów

Kwalifikacje zawodowe

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 13 września 2013 r. w sprawie stwierdzania kwalifikacji w zakresie gospodarowania odpadami
(Dz.U. 2013 poz. 1186)

Rozporządzenia do ustawy o odpadach wydobywczych

Odpady wydobywcze

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie charakterystyki odpadów wydobywczych
(Dz.U. 2013 poz. 759)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 15 lipca 2011 r. w sprawie kryteriów zaliczania odpadów wydobywczych do odpadów obojętnych
(Dz.U. 2011 nr 175 poz. 1048)

Obiekty unieszkodliwiania odpadów wydobywczych

Rozporządzenia do ustawy ooś

Rozporządzenia do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

OOS i SOOS

Opłaty za udostępnienie informacji o środowisku

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 22 września 2010 r. w sprawie wzoru oraz zawartości i układu publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie
(Dz.U. 2010 nr 186 poz. 1249)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 23 listopada 2010 r. w sprawie sposobu i częstotliwości aktualizacji informacji o środowisku
(Dz.U. 2010 nr 227 poz. 1485)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środowisku
(t.j. Dz.U. 2022 poz. 120)

Rozporządzenia do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku
(Dz.U. 2019 poz. 1383)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 1 września 2016 r. w sprawie rejestru szkód w środowisku
(Dz.U. 2016 poz. 1398)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 1 września 2016 r. w sprawie działań naprawczych
(Dz.U. 2016 poz. 1396)

Rozporządzenia do ustawy Prawo ochrony środowiska

Rodzaje instalacji i substancji

Zanieczyszczenie powierzchni ziemi

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 1 września 2016 r. w sprawie rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi
(Dz.U. 2016 poz. 1397)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi
(Dz.U. 2016 poz. 1395)

Ruchy masowe ziemi ziemi

Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi
(Dz.U. 2020 poz. 2270)

Opracowania, raporty, rejestry

ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych
(Dz.U. 2002 nr 155 poz. 1298)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 1 sierpnia 2008 r. w sprawie wzoru raportu wojewódzkiego zawierającego informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz sposobu jego przekazywania
(Dz.U. 2019 poz. 1501) - uznany za uchylony 24.08.2019
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 23 lipca 2009 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez marszałka województwa rejestru dotyczącego PCB
(Dz.U. 2009 nr 124 poz. 1034)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez marszałka województwa rejestru wyrobów zawierających azbest
(Dz.U. 2013 poz. 25)

Opłaty za korzystanie ze środowiska

Rozporządzenia do ustawy Prawo wodne

Substancje szczególnie szkodliwe, zanieczyszczające, priorytetowe

Wymagania dla zabudowy

Klasyfikacja, monitoring i jakość wód

Opłaty

Orzeczenia

Orzeczenia sądowe z zakresu przepisów prawa geologicznego i górniczego

Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywania kopalin - negatywne zaopiniowanie projektu decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych

Wyrok WSA w Łodzi z 09.03.2022 r. III S./Łd 1160/21

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych oddala skargę.

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] nr [...] negatywnie opiniujące projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kategorii C1 położonego w miejscowości [...] gmina [...], powiat [...], województwo [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb [...][...]).

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 13 listopada 2020 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o zaopiniowanie projektu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kategorii C1, położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb [...][...]).

Postanowieniem z [...], nr [...] Wójt Gminy [...] negatywnie zaopiniował wyżej wymieniony projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego.

[...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że postanowieniem z [...] Wójt Gminy [...] zaopiniował pozytywnie wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanego na działce. Dokumentacja geologiczna dla złoża kruszywa naturalnego sporządzona w oparciu o ten projekt została zatwierdzona 2 listopada 2012 r. i znajduje się w posiadaniu organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...]

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przywołał treść art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.), zwanej dalej "p.g.g.", i wskazał, że aktualne jest stanowisko wypracowane na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, że jedynym kryterium dla uzgodnienia projektu robót geologicznych jest zgodność tych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Zdaniem organu drugiej instancji zasadnie Wójt Gminy [...] stanął na stanowisku, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanej działki, to istotne znaczenie dla dokonania uzgodnienia projektu robót geologicznych ma Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] Organ drugiej instancji nie podzielił twierdzeń organu pierwszej instancji, że zgodnie z zapisami studium nie ma możliwości realizacji obiektów górniczych wskazując, że niniejsze postępowanie nie dotyczy realizacji obiektów górniczych czy też wydania koncesji, a jedynie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych polegających na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa. Z tego względu, zdaniem organu drugiej instancji, twierdzenie organu pierwszej instancji dotyczące obiektów górniczych jest zbyt daleko idące i wykracza poza zakres postępowania. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się informacja z Referatu Urbanistyki Urzędu Gminy [...] z 19 listopada 2020 r., w której wskazano, że działka o nr ewid. [...], w obrębie [...] położona jest na terenach, których podstawowym przeznaczeniem jest działalność gospodarcza typu rzemiosła produkcyjnego, przemysł, bazy, składy, logistyka i usługi komercyjne, obsługa techniczna oraz w części droga powiatowa. Informacja ta została zweryfikowana na podstawie treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. W ocenie organu drugiej instancji z powyższego wynika, że roboty geologiczne polegające na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa naturalnego nie mieszczą się w zakresie przeznaczenia tej nieruchomości, wobec czego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne. Samo załączone do zażalenia postanowienie z 10 maja 2012 r. (pozytywna opinia projektu robót geologicznych) nie świadczy jeszcze o tym, że dokumentacja geologiczna została sporządzona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...]zarzuciła naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego:

1. art. 7 ust. 2 p.g.g. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że na terenie oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jako tereny o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej nie ma możliwości realizacji obiektów górniczych, podczas gdy praktyka organów administracji geologicznej, które stoją na stanowisku, że roboty geologiczne nie naruszają przeznaczenia nieruchomości, ustalonego w planie miejscowym ani sposobu jej wykorzystania określonego w studium, potwierdza, że znaczenie ma tutaj realny sposób możliwości wykorzystania nieruchomości i znajdujące się na niej złoża, a nawet brak wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do dokumentów planistycznych gminy - sam w sobie - nie powinien stanowić przeszkody dla uzyskania zatwierdzenia projektu robót geologicznych;

2. art. 95 ust. 2 p.g.g. poprzez jego pominięcie i brak jego zastosowania, w sytuacji gdy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast dokumentacja geologiczna dla obszaru złoża kruszywa naturalnego "[...]", położonego w miejscowości [...], gmina [...], obręb [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...] została zatwierdzona 2 listopada 2012 r., co implikuje obowiązek uwzględnienia jej w dokumentacji planistycznej gminy Z., a co za tym idzie potwierdza sposób wykorzystania możliwości tej nieruchomości, co z kolei warunkuje wydanie dla niej zatwierdzenia projektu robót geologicznych, a więc i pozytywnej opinii wójta w tym zakresie;

3. art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. poprzez jego pominięcie i brak jego zastosowania, w sytuacji gdy w przypadku upływu terminu, o jakim mowa w art. 95 ust. 2 p.g.g. Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze, co implikuje obowiązek uwzględnienia dokumentacji geologicznej zatwierdzonej 2 listopada 2012 r. w dokumentacji planistycznej gminy Zgierz, a co za tym idzie potwierdza możliwość wykorzystania nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina[...], obręb [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...] jako obszaru złoża kruszywa naturalnego "[...]", co z kolei warunkuje wydanie dla tego obszaru zatwierdzenia projektu robót geologicznych, a więc i pozytywnej opinii wójta w tym zakresie;

4. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie w prowadzonym postępowaniu przez organ dowodu z dokumentów w postaci zatwierdzonej dokumentacji geologicznej, w tym postanowienia z 10 maja 2020 r. w przedmiocie zaopiniowania pozytywnego wniosku w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego w granicach działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...];

5. art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania oraz wysłuchania stron poprzez pominięcie prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i zajęcie stanowiska przed wydaniem zaskarżonego postanowienia;

6. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, gdzie organ w praktyce nie podjął żadnych czynności w tym kierunku, a swoje stanowisko oparł na z góry powziętej tezie o braku możliwości realizacji robót geologicznych polegających na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa naturalnego na obszarze działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...];

7. art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, polegający na braku przeprowadzenia de facto postępowania w tej fazie, czy podjęcia jakichkolwiek czynności lub dokonania ustaleń;

8. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania, a także zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego i przedłożonego w sprawie, a także będącego w posiadaniu organów pierwszej i drugiej instancji, niewyjaśnienie lub pominięcie istotnych okoliczności, co rzutowało na nieprawidłową ocenę całokształtu sprawy, gdzie nie dokonano całościowej analizy jej okoliczności, jak chociażby zasadność i cele pozyskania wnioskowanego zatwierdzenia projektu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych;

9. art. 107 § 1 pkt 6 i 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy faktycznej i prawnej, a co za tym idzie brak pełnej oceny i analizy przesłanek warunkujących wydanie zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 352/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Z [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] i zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że organy administracji słusznie przyjęły, że skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], to uwzględnić należało treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu Wójt Gminy [...] nie przeprowadził żadnej analizy, która wskazywałaby, że projekt robót geologicznych polegających na wykonaniu w ciągu 1 tygodnia 5 otworów rozpoznawczych o głębokości do 10 m o łącznym metrażu wierceń około 50 m + 20% tj. ok. 10 mb (ewentualnej nadwyżki metrażu wierceń), wyprofilowaniu ich, pobraniu prób oraz ich likwidacji urobkiem wydobytym w czasie wiercenia z zachowaniem pierwotnego profilu geologicznego, w jakikolwiek sposób pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium. Kolegium zwracając uwagę, że niniejsze postępowanie nie dotyczy realizacji obiektów górniczych czy też wydania koncesji, a jedynie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych polegających na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa bezkrytycznie zaakceptowało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że nie można przyjąć, że planowane dokonanie odwiertów celem poszukiwania złóż kopaliny w postaci piasku będzie w jakikolwiek sposób sprzeczne ze wskazywanymi przez organ powodami odmowy, tj. zlokalizowaniem działki, na której mają być prowadzone prace na obszarze, którego podstawowym przeznaczeniem jest działalność gospodarcza typu rzemiosła produkcyjnego, przemysł, bazy, składy, logistyka i usługi komercyjne, obsługa techniczna oraz w części droga powiatowa. Ponadto skarżąca w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji podniosła, że postanowieniem z [...] Wójt Gminy [...] zaopiniował pozytywnie wniosek [...] w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na działce. Nadto strona wskazała, że dokumentacja geologiczna dla złoża kruszywa naturalnego sporządzona w oparciu o ten projekt została zatwierdzona 2 listopada 2012 r. Skarżąca podniosła, że wskazana dokumentacja geologiczna znajduje się w posiadaniu organu pierwszej instancji, a nadto że zgodnie z art. 95 ust. 2 p.g.g. w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem organ drugiej instancji w kontrolowanym postanowieniu odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów strony wskazał, że "sam fakt wydania postanowienia z 10 maja 2012 roku nie świadczy o tym, że dokumentacja geologiczna została sporządzona", zaś "przepisy art. 95 i 96 p.g.g. nie znajdują zastosowania w rozstrzyganej sprawie". Organ pierwszej instancji wydając swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił i nie przeanalizował będących w jego posiadaniu i znanych mu z urzędu dokumentów dotyczących złoża kopalin zlokalizowanego na działce nr [...] wydając arbitralne rozstrzygnięcie. W ocenie sądu podczas prac geologicznych substancja gruntu nie zostanie w znacznym stopniu naruszona, a nadto w sprawie nie można abstrahować od okoliczności znanych organowi z urzędu, że na gruntach tych obecnie znajduje się już udokumentowane złoże kopalin, z którego jest prowadzona działalność wydobywcza. Organ drugiej instancji mimo okoliczności wskazanych przez stronę w zażaleniu wydał rozstrzygniecie w sprawie bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego czym także naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie ustalono w sposób prawidłowy okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny opiniowanych prac geologicznych i zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, czego efektem było naruszenie art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1 k.p.a. Utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło także art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia i braku zastosowania przez organy obu instancji przepisów art. 95 ust. 2 i art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. sąd wskazał, że postępowanie nie dotyczyło kontroli prawidłowości zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], a zatem trafnie organ drugiej instancji w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że przepisy te nie miały zastosowania w rozstrzyganej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając ten wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 352/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prezentowana przez sąd pierwszej instancji argumentacja mająca - zdaniem tego sądu - dowodzić braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji świadczy o braku operowania przez ten sąd w granicach sprawy. Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, żadnego znaczenia nie miał i nie mógł mieć bowiem - a to zważywszy właśnie na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przedstawione powyżej jego rozumienie - fakt wydania przez Wójta Gminy [...]. 10 maja 2012 r. postanowienia, którym pozytywnie zaopiniowano wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na wskazanej działce, a to dlatego, że wymienione postanowienie - jakkolwiek odnoszące się do działki nr [...] - wydane zostało w konsekwencji postępowania (w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych) zainicjowanego wnioskiem [...], a ponadto - co nie mniej istotne - w stanie prawnym, którego istotnym elementem był brak ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sposobu wykorzystania wymienionej działki (art. 7 ust. 2 ustawy Praw geologiczne i górnicze). Wskazane podmiotowe oraz przedmiotowe elementy wymienionej sprawy, nie były więc tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom sprawy będącej aktualnie przedmiotem orzekania sądu pierwszej instancji, co trzeba uznać za aż nadto jasne i oczywiste zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że kontrolowane przez ten sąd postanowienie wydane zostało w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, które zostało zainicjowane wnioskiem [...], a co więcej, w innym również stanie prawnym, a mianowicie w stanie prawnym, którego istotnym elementem jest obowiązywanie zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z 25 października 2012 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., z którego wynika, że działka o nr ewid. [...] w obrębie [...], jest położona na terenach o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podmiotowe i przedmiotowe elementy kontrolowanego przez sąd pierwszej instancji postanowienia oraz postępowania, w którym zostało ono wydane nie są tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom przywołanego powyżej postanowienia z[...]- co gdyby rzeczywiście miało miejsce, wymagałoby nota bene jeszcze innej oceny tego stanu rzeczy - za nieuprawnione należało uznać wnioskowanie odnośnie do braku zgodności z prawem pierwszego z tych postanowień przez pryzmat faktu (wcześniejszego) wydania drugiego z tych postanowień. W tym również przez pryzmat tego, że postanowieniem z 10 maja 2012 r. organ uzgadniający pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, co w konsekwencji - bo tak właśnie należałoby to ocenić - miałoby stanowić przesłankę wnioskowania o braku przeprowadzenia przez Wójta Gminy [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia jakiejkolwiek analizy, z której miałoby wynikać, że projektowane roboty geologiczne na działce nr [...] rzeczywiście pozostają w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 25 października 2012 r. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2021 r. za nie mniej nieuprawnione i nieprawidłowe w tym kontekście uznać należy wnioskowanie i wskazania odnośnie do potrzeby, wręcz obowiązku, analizy akt sprawy, w której wydano postanowienie z 10 maja 2012 r. - a więc potrzeby analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wykraczały poza granice rozpatrywanej sprawy. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd ten podważył prawidłowość (słusznego, co trzeba podkreślić) stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiącego odpowiedź na zarzuty zażalenia, a mianowicie, że w rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot - nie mają zastosowania przepisy art. 95 ust. 2 i art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przypisał organom administracji publicznej naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Źródła wadliwości i deficytów ustaleń przeprowadzonych przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie - tj. w postępowaniu uzgodnieniowym regulowanym art. 106 k.p.a. w związku z 9 ust. 1 i art. 80 ust. 5 p.g.g. - nie sposób było bowiem upatrywać w argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którą z przedstawionych powyżej powodów należało ocenić nie inaczej, jak tylko krytycznie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 7 ust. 2 p.g.g. wynika, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Skoro przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego - w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną - to w pełni zasadnie należy przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego, które stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczają tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy faktów o prawnie doniosłym znaczeniu. Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są więc normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot - zakres ten wyznaczał art. 7 ust 2 (w związku z art. 80 ust. 5) p.g.g. Tym samym, w świetle konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., wymieniony przepis ustawy Prawo geologiczne i górnicze powinien był stanowić dla sądu pierwszej instancji podstawowy wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do prawidłowego ustalenia prawnie relewantnych i koniecznych faktów mających stanowić podstawę wydania tego postanowienia. Tak się jednak nie stało. Z art. 7 ust. 2 p.g.g. z całą pewnością nie wynika bowiem, że warunkiem koniecznym wydania (zgodnej z prawem) opinii, o której mowa w art. 80 ust. 5 tej ustawy jest - jak przyjął to sąd pierwszej instancji - potrzeba analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy. Jeżeli bowiem, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. mają - jak należy wnioskować na podstawie ich treści oraz funkcji - charakter przepisów kompetencyjnych, które określając treść kompetencji organu administracji publicznej nie określają jednocześnie przesłanek wykonywania tej kompetencji – a mianowicie przesłanek podejmowanego na ich podstawie rozstrzygnięcia - to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że jako przepisy wynikowe nie mogą stanowić podstawy uchylenia wydanego na ich podstawie aktu. Chyba, że organ administracji publicznej wydałby rozstrzygnięcie nie mieszczące się w zamkniętym katalogu wyznaczonym treścią art. 138 k.p.a., a tego rodzaju naruszenia sąd pierwszej instancji nie stwierdził, ani też nie przypisał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi na postanowienie w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób, który uwzględni wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., tj. wtedy, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji (por. B. Dauter, B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/2013). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 4254/18).

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Oznacza ono związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., II GSK 1360/20). W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne - co w dalszym rzędzie może wskazywać, jednak nie wprost, jaki powinien być kierunek rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., II FSK 3130/19). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 4254/18).

Zauważyć również trzeba, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w tym przepisie istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r., III FSK 3060/21). W sytuacji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., I OSK 252/21).

Rozpoznając wniesioną skargę w tak zakreślonej kognicji - sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21 wydanym w tej sprawie przedstawił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Wyrokiem z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 352/21 uwzględniający skargę kasacyjną organu administracji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku z 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że art. 7 ust. 2 p.g.g., z którego wynika, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, powinien był stanowić dla sądu pierwszej instancji podstawowy wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do prawidłowego ustalenia prawnie relewantnych i koniecznych faktów mających stanowić podstawę wydania tego postanowienia. Z art. 7 ust. 2 p.g.g. z całą pewnością nie wynika, że warunkiem koniecznym wydania (zgodnej z prawem) opinii, o której mowa w art. 80 ust. 5 tej ustawy jest potrzeba analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot - nie mają zastosowania przepisy art. 95 ust. 2 i art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia za nie mogące i nie mające żadnego znaczenia uznał fakt wydania przez Wójta Gminy [...] 10 maja 2012 r. postanowienia, którym pozytywnie zaopiniowano wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na wskazanej działce, a to dlatego, że wymienione postanowienie - jakkolwiek odnoszące się do działki nr [...] - wydane zostało w konsekwencji postępowania (w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych) zainicjowanego wnioskiem [...], a ponadto - co nie mniej istotne - w stanie prawnym, którego istotnym elementem był brak ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sposobu wykorzystania wymienionej działki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane podmiotowe oraz przedmiotowe elementy wymienionej sprawy, nie były więc tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom sprawy będącej aktualnie przedmiotem orzekania sądu pierwszej instancji. Kontrolowane przez ten sąd postanowienie wydane zostało w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, które zostało zainicjowane wnioskiem [...], a co więcej, w innym również stanie prawnym, a mianowicie w stanie prawnym, którego istotnym elementem jest obowiązywanie zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z 25 października 2012 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], z którego wynika, że działka o nr ewid. [...], w obrębie [...][...], jest położona na terenach o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej.

Stanowisko to, na podstawie art. 190 p.p.s.a., wiąże ponownie orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Nie zaistniała bowiem ani zmiana stanu prawego, ani stanu faktycznego, która czyniłaby tę ocenę nieaktualną.

Wobec tego zauważyć trzeba, że stosownie do art. 7 ust. 2 p.g.g., stanowiącego wzorzec kontroli w rozpoznawanej sprawie zgodnie z oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie narusza ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Poza sporem jest, że w stanie prawnym mającym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Gmina [...] nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...], w obrębie [...][...], gmina [...]. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXV/228 Rady Gminy [...] działka ta położona jest na terenach o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej. Nie ma możliwości lokalizacji obiektów górniczych.

Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412, z późn. zm.);14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu robót geologicznych w celu udokumentowania złoża kruszywa naturalnego na wskazanej działce. Celem zamierzonych robót miało być rozpoznanie budowy i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego. Stosownie do art. 6 pkt 7 p.g.g. poszukiwaniem - jest wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. Pracą geologiczną - jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych (art. 6 pkt 8 p.g.g.). Stosownie natomiast do art. 6 pkt 11 p.g.g. robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. W zakres prac rozpoznawczych wchodzić miało wykonanie 5 otworów rozpoznawczych o głębokości do 10,0 m o łącznym metrażu wierceń wynoszącym około 50 m + 20%, tj. około 10 mb (ewentualna nadwyżka metrażu wierceń) oraz profilowanie otworów, pobranie prób oraz likwidacja otworów urobkiem wydobytym w czasie wiercenia z zachowaniem pierwotnego profilu geologicznego.

W ocenie sądu zważywszy na przedstawione wyżej zapisy studium uznać należy, że zasadnie organ administracji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że planowane przez skarżącą roboty geologiczne nie mieszczą się w zakresie przeznaczenia w studium działki nr [...]. Nie można także uznać, że prace te nie naruszają sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Podstawowym przeznaczeniem tej działki jest bowiem jej wykorzystanie pod działalność gospodarczą typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części pod drogę powiatową, a nie pod wykonywanie robót geologicznych w celu rozpoznawania złóż. Określony w studium sposób wykorzystania nieruchomości nie pozwala na prowadzenie na niej działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze, w tym wypadku na wykonywanie prac geologicznych (art. 1 ust. 1 pkt 1). W konsekwencji tego stanu rzeczy nie jest możliwe wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego.

W wyroku z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2138/21 Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko organu administracji, że przepisy art. 95 ust. 2 stanowiący, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 p.g.g., w myśl którego wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2, nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Dodać należy, że prawidłowo organ administracji zwrócił uwagę, że przepisy art. 95 i art. 96 p.g.g. winny mieć zastosowanie w odrębnym postępowaniu. Właściwym organem do wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej jest bowiem rada gminy, a po upływie tego terminu kompetencję do wydania odpowiedniego zarządzenia zastępczego uzyskuje wojewoda. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie posiadają kompetencji do zastępowania w tym zakresie właściwej rady gminy czy wojewody. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia (29 października 2020 r.) nie wprowadzono do studium złoża kopaliny, które ma występować na działce nr [...]. Załączone do skargi decyzje Marszałka Województwa [...] z 16 sierpnia 2013 r. w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", z 2 listopada 2012 r. w sprawie zatwierdzenia dokumentacji złoża, z 17 maja 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oraz Wójta Gminy [...] z 9 maja 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, jakkolwiek odnoszące się do działki nr [...], nie mogą w tym stanie rzeczy zmienić powyższej oceny. Co więcej, zwrócić należy uwagę, że decyzje te skarżąca przedłożyła dopiero w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Nie wynika z nich, że są one ostateczne i pozostają w obrocie prawnym.

Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednakże celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005 r., II GSK 164/05; z 5 maja 2005 r., II GSK 40/05).

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza podważania w niniejszej sprawie w oparciu o załączone do skargi dokumenty ustaleń przyjętych w studium.

W świetle przedstawionych rozważań sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywania kopalin - negatywne zaopiniowanie projektu decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych II

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27.01.2021 r. III SA/Po 330/20

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Dnia 27 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu robót geologicznych oddala skargę.

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] o wyrażenie opinii na temat projektowanych robót geologicznych w celu wykonania ujęcia wód podziemnych na działce nr [...], położonej w [...] , gmina [...] - zaopiniował negatywnie projekt robót geologicznych w celu wykonania ujęcia wód podziemnych z utworów neogenu na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] woj, [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2020 r. do organu wpłynął wniosek Starostwa Powiatowego w [...] o zaopiniowanie na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze projektu robót geologicznych w celu wykonania ujęcia wód podziemnych z utworów neogenu na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina[...], powiat [...], woj, [...].

W projekcie przewidziano: prace wiertnicze - wywiercenie jednego otworu studziennego o głębokości około [...] m ujmującego do eksploatacji wody z utworów neogeńskich, filtrowanie, pompowanie oczyszczające, pompowanie pomiarowe; prace laboratoryjne - wykonanie badań granulometrycznych w celu rozpoznania parametrów uziarnienia warstwy wodonośnej oraz wykonanie analizy fizyko-chemicznej pobranej wody; pomiary geodezyjne oraz opracowanie dokumentacji hydrogeologicznej. Ujęcie wód podziemnych, jak wskazano, ma być wykorzystywane na potrzeby gospodarstwa domowego, w ramach zwykłego korzystania z wód; średnioroczny pobór wód podziemnych nie przekroczy [...] m3/dobę. Roboty projektowane są na terenie, dla którego nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej działki nr [...], arkusz mapy [...] obręb [...], gmina [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy w formie decyzji - wydane zostały następujące decyzje:

nr [...] o warunkach zabudowy z [...] maja 2012 r. dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalno-usługowy na części działki;nr [...] z [...] września 2015 r. o zmianie decyzji z [...] maja 2012 r.;nr [...] o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2016 r. dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku garażu zadaszonego tarasu oraz balkonu.

Organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2018 r. dla przedmiotowej działki przewiduje funkcję - istniejące i projektowane tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej, oznaczone na rysunku studium pt. "Kierunki rozwoju" symbolem [...].

Projekt robót geologicznych sporządzony został na zlecenie [...]. Planowany otwór zlokalizowany ma być w odległości około [...] m od istniejącej studni zaopatrującej ludność w wodę. Z uwagi na lokalizację projektowanych robót geologicznych w bliskim sąsiedztwie studni zaopatrującej w wodę mieszkańców miasta i gminy [...] przekazano projekt robót geologicznych do Zakładu Hydrogeologii [...] w celu oceny możliwości eksploatacji wód podziemnych w planowanej lokalizacji.

Jak wskazał organ, w opinii Zakładu Hydrogeologii [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., stanowiącej załącznik do postanowienia wskazano, m.in., że eksploatacja projektowanej studni w zasięgu obszaru zasobowego studni wodociągowej ujmującej wody z utworów jury spowodowałaby sczerpywanie zasobów studni i obniżenie w niej zwierciadła wody.

[...] wniosła zażalenie na wskazane wyżej postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, podzielając stanowisko organu I instancji, że z uwagi przede wszystkim ryzyko sczerpywania zasobów i obniżenia zwierciadła wody w studni wodociągowej, oraz zapisy studium uwarunkowań, które przewidują ochronę ujęć wody dla celów komunalnych, organ I instancji miał prawo negatywnie zaopiniować przedłożony projekt. Kolegium oceniło, że interes publiczny w niniejszej sprawie jest ważniejszy niż interes jednostki.

[...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do niepodjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nie podjęcie działań i nie wyjaśnienie w sposób dostateczny następujących okoliczności:

czy wykonanie zawnioskowanych prac w jakikolwiek negatywny sposób wpłynie negatywnie na kwestie ochrony środowiska w regionie;czy zakres zawnioskowanych prac jest zgodny z wymogami prawa oraz czy planowane prace są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jeżeli naruszają ustalone warunki to w jakim zakresie;czy zaproponowany przez skarżącą rodzaj i sposób przeprowadzenia prac geologicznych odpowiada celowi takich prac;czy projektowane ujęcie będzie oddziaływało na istniejącą studnię wodociągową orazczy wpłynie na "sczerpanie zasobów i obniżenie zwierciadła w studni wodociągowej", jak również, jakie ewentualnie oddziaływanie mogłoby mieć projektowane przyłącze (w przypadku połączonych poziomów wodonośnych) na istniejącą studnię komunalną przy poborze przez skarżącą [...] m3/dobę przy uwzględnieniu, że istniejąca studnia komunalna posiada zatwierdzone zasoby Q = [...] m3/h przy depresji sc = [...] m i promieniu leja depresji R = [...]m, ponieważ opiniujący w wydanej opinii nie wypowiedział się w tym względzie, a miało to wpływ na wydane przez organ rozstrzygnięcie;

2.art. 8 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie w sposób prawidłowy zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, używając jedynie ogólnego stwierdzenia, że nieruchomość, na której mają zostać wykonane prace geologiczne objęta jest studium, które jednak nie zakazuje budowy studni na użytek własnego gospodarstwa domowego, zwłaszcza jeśli projektowane przyłącze studni nie będzie miało żadnego oddziaływania na istniejącą studnię wodociągową oraz nie wpłynie na "sczerpanie zasobów i obniżenie zwierciadła w studni wodociągowej", a projekt nie narusza interesu publicznego względem interesu jednostki na które to okoliczności powołał się organ;

3. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie przez organ wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia charakteru prac zaproponowanych w projekcie przez skarżącą, tj. bez uwzględnienia, że zaprojektowany odwiert celowo został zaplanowany na innym piętrze wodonośnym dodatkowo rozdzielonym tworami trudno przepuszczalnymi, uwzględniając, że poziomy te nie są ze sobą połączone, czego nie wykazał także organ w zaskarżonym postanowieniu, a niezasadnie przyjął, że istnieje ryzyko sczerpywania zasobów i obniżenia zwierciadła wody w studni wodociągowej, co w ocenie organu przemawia za ochroną interesu publicznego nie zaś interesu jednostki, podczas gdy projektowane przyłączenie skarżącej nie będzie miało żadnego wpływu na istniejącą studnię wodociągową, w związku z czym interes publiczny nie jest zagrożony a ponadto projektowane ujęcie nie wpłynie na "sczerpanie zasobów i obniżenia zwierciadła w studni wodociągowej";

4. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a w zw. z art. 33 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, poprzez brak wszechstronnej analizy stany prawnego oraz oceny okoliczności faktycznej, które doprowadziły do naruszenia uprawnień skarżącej jako właścicielki gruntu do zwykłego korzystania przez nią z wód podziemnych znajdujących się w jej gruncie, celem zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego, tj. nawadniania przydomowego ogrodu, a więc używanie jej nie na cele przemysłowe, dodatkowo w ilości nieprzekraczającej norm ustawowo przyjętych dla zwykłego korzystania z wód, tj. w ilości średniorocznie nieprzekraczającej [...] m3 na dobę;

5. art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a, poprzez brak przytoczenia przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności - w szczególności poprzez brak wytłumaczenia, dlaczego odmówił zasadności twierdzeniom skarżącej w zakresie pozyskanych przez nią informacji na temat projektu prac geologicznych, a zwłaszcza specyfiki tego projektu mającej na celu czerpanie wody z pokładów umiejscowionych na takim poziomie, który uniemożliwia negatywny wpływ na pozyskiwanie wody rozprowadzanej wodociągami na terenie gminy i ograniczenie się w tym zakresie, do opinii, która nie wykazała w sposób jednoznaczny negatywnego wpływu prac geologicznych przedstawionych przez skarżącą, oraz co do której zachodzą wątpliwości w zakresie jej prawidłowości, tj. odpowiadania realiom przedmiotowej sprawy, zwłaszcza poprzez brak ustalenia przez biegłego: czy projektowane przez skarżącą ujęcie będzie oddziaływało na istniejącą studnię wodociągową oraz czy wpłynie na "sczerpanie zasobów i obniżenie zwierciadła w studni wodociągowej" jak również jakie ewentualnie oddziaływanie mogłoby mieć projektowane przyłącze (w przypadku połączonych poziomów wodonośnych) na istniejącą studnię komunalną przy poborze przez skarżącą [...] m3/dobę przy uwzględnieniu, że istniejąca studnia komunalna posiada zatwierdzone zasoby Q = [...] m3/h przy depresji sc = [...] m i promieniu leja depresji R = [...]m, ponieważ opiniujący w wydanej opinii nie wypowiedział się w tym względzie, a miało to wpływ na wydane przez organ rozstrzygnięcie;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 10 k.p.a oraz w zw. z art. 144 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, gdy zostało ono wydane bez rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuzasadnione powielenie orzeczeń wcześniej zapadłych, które również zostały wydane w sposób wadliwy, tj. na podstawie ograniczonego materiału dowodowego a przede wszystkim z ograniczonym udziałem samej skarżącej w prowadzonym postępowaniu, poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału wtoku prowadzonego postępowania;

7. art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze (dalej: PGG) w zw. z art. 79 PGG oraz w zw. z art 7 ust. 2 PGG poprzez niezasadne założenie, że należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, kiedy organ nie uwzględnił, że organ I instancji w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien podejmować i wykonywać działalność w ten sposób, aby nie naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, które w rozpoznawanym przypadku nie zawierają przeciwskazań, co do budowy własnego ujęcia wód podziemnych i ich poboru, zwłaszcza przy określeniu dobowego poboru wody na poziomie [...] m3/dobę, tym samym projektowane ujęcie nie będzie miało żadnego oddziaływania na istniejącą studnię wodociągową komunalną oraz w żaden sposób nie wpłynie na "sczerpanie zasobów i obniżenie zwierciadła w studni wodociągowej";

8. art. 8 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a w zw. z art. 10 k.p.a pozostającymi w zw. z art. 84 k.p.a, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu i władzy publicznej, bez zachowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co przejawiało się w tym, że organ wydał postanowienie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, w tym bez zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania przede wszystkim bez możliwości wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem postanowienia oraz z uniemożliwieniem skarżącej ustosunkowania się do treści opinii, na której organ oparł się wydając postanowienie, a której jednocześnie nie udostępnił do wglądu i do zajęcia stanowiska przez stronę przed wydaniem ostatecznego stanowiska w sprawie, zwłaszcza ze względu na liczne błędy w ustaleniach faktycznych jak również jej wnioskach końcowych w szczególności poprzez błędne założenie przez opiniującego, że projekt skarżącej odnosi się do większych ujęć wykonywanych w celu poboru wód wykorzystywanych na cele gospodarcze jak również pominięcie przez opiniującego, jakie ewentualnie mogłoby być oddziaływanie (w przypadku połączonych poziomów wodonośnych) na istniejącą studnię komunalną przy poborze przez skarżącą [...] m3/dobę przy uwzględnieniu, że istniejąca studnia komunalna posiada zatwierdzone zasoby Q = [...] m3/h przy depresji sc = [...] m i promieniu leja depresji R = [...]m.

9. art. 10 § 1 k.p.a poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, przejawiające się w pominięciu zasady wysłuchania strony, poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia, w szczególności w zakresie wydanej opinii i błędnie w niej sformułowanych wniosków, jak również poczynionych przez opiniującego błędnych ustaleń faktycznych;

10. art. 9 k.p.a, art. 8 k.p.a w zw. z art. 80 ust. 7 PGG poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający przyczyn braku zatwierdzenia projektu robót geologicznych, tj. niewskazanie przez organ precyzyjnie, która z przesłanek wskazanych w art. 80 ust. 7 PGG uniemożliwia zatwierdzenie projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.,, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2020 r., którym organ zaopiniował negatywnie projektowane roboty geologiczne w celu wykonania ujęcia wód podziemnych na działce należącej do skarżącej [...].

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, dalej także jako P.g.g.), projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji.

Jak wynika zaś z art. 80 ust. 5 ustawy, zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych, a w przypadku robót geologicznych wykonywanych w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż węglowodorów - opinii Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w zakresie technicznych możliwości prowadzenia działalności oraz zapewnienia jej bezpieczeństwa, a także opinii Ministra Obrony Narodowej i ministra właściwego do spraw rybołówstwa, w zakresie lokalizacji robót geologicznych.

Opinia ta nie ma wiążącego charakteru dla organu administracji geologicznej.

Przepis art. 7 ustawy prawo geologiczne i górnicze stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust.1), zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust.2).

Zauważyć jednak należy, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sam brak naruszenia sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium nie obliguje organu opiniującego projekt robót geologicznych do wydania opinii pozytywnej. Przepis art. 80 ust. 5 ustawy nie wskazuje, jakie są wymogi dotyczące opinii wójta. Przyjmuje się natomiast, że opinia taka powinna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy, wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą - między innymi - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz.994 ze zm.) - sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.

W kontrolowanej sprawie, jak ustalił organ, dla przedmiotowej działki nr [...] w [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla działki zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Jak ustalił organ, w decyzji nr [...] z [...] maja 2012 r. wskazano na sposób zaopatrzenia w wodę z projektowanego przyłącza z sieci wodociągowej, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez Spółkę [...] w [...]. Jak wskazał organ, decyzja ta nie zakładała zaopatrzenia przedmiotowej nieruchomości w studnię.

Ponadto, dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2018 r.

Dla przedmiotowej działki przewidziano funkcję - istniejące i projektowane tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej, oznaczone na rysunku studium pt. "Kierunki rozwoju" symbolem [...].

Jednocześnie, jak wskazał organ, w pozycji XX.1.studium - Polityka ochrony wód otwartych i podziemnych wskazano na występujące na terenie Gminy [...] zagrożenia zanieczyszczenia wód otwartych i podziemnych, przyjmując ,m.in. jako możliwość ograniczenia zagrożeń, zwiększenie retencji powierzchniowej i podziemnej poprzez retencję wód w zbiornikach dolinowych oraz zwiększenie lesistości, likwidację strat wody w sieciach wodociągowych, likwidację studni kopanych w zwodociągowanych miejscowościach z pozostawieniem niektórych jako awaryjnych źródeł zaopatrzenia w wodę pod warunkiem zabezpieczenia w sposób uniemożliwiający skażenie warstwy wodonośnej.

Organ powołał się także na opinię Zakładu Hydrologii [...], w której wskazano, że projektowana studnia zlokalizowana ma być w odległości około [...] metrów od studni zaopatrującej w wodę miasto [...]. Projektowana studnia ma głębokość [...] m i ma ujmować poziom wodonośny w utworach neogenu Jednak, jak wynika z materiałów przestawionych w projekcie, posadowienie filtra studziennego zaprojektowano w skałach, które są niewodonośne. Wynika to zapewne z błędnej interpretacji profilu geologicznego studni zamieszczonego w projekcie. W przedziale głębokości [...] - [...] m błędnie zamieszczono bowiem opis "pył burowęglowy, piasek", podczas gdy z opisu profilu geologicznego zamieszczonego w dokumentacji hydrologicznej dokumentującej wykonanie utworu wynika, że w tym przedziale głębokości nawiercono "pył węglisty piaszczysty ciemnobrunatny. Zarówno z opisu jak i interpretacji profilu geologicznego wynika, że są to osady niewodonośne. Nie można zatem w tym przedziale głębokości projektować posadowienia filtra studziennego. Podkreślić należy, że nawet w przypadku nawiercenia w tym przedziale głębokości osadów wodonośnych, eksploatacja wód podziemnych w tej lokalizacji nie powinna być prowadzona z uwagi na bardzo bliskie sąsiedztwo studni zaopatrującej w wodę miasto [...] Jest to studnia bezfiltrowa, o głębokości 192 m. Skałami wodonośnymi są tu silnie spękane margle jury w przedziale głębokości [...] - [...] m. Poziom wodonośny jury górnej jest bardzo słabo izolowany od utworów wodonośnych neogenu, nie można też wykluczyć bezpośredniego kontaktu wód w piaskach mioceńskich z poziomem w utworach jury. Sytuacja ta powoduje, że eksploatacja projektowanej studni w zasięgu obszaru zasobowego studni wodociągowej ujmującej wody z utworów jury, spowodowałaby sczerpywanie zasobów i obniżenie zwierciadła wody w studni wodociągowej. Warstwy wodonośne w utworach szczelinowych charakteryzują się bowiem relatywnie dużymi prędkościami przepływu wody oraz oddziaływaniem eksploatacji na relatywnie dużą odległość.

Jak wskazał dalej organ odwoławczy, z uwagi na treść ww. opinii tj. przede wszystkim ryzyko sczerpywania zasobów i obniżenie zwierciadła wody w studni wodociągowej oraz zapisy studium uwarunkowań, które przewidują ochronę ujęć wody dla celów komunalnych, organ I instancji miał prawo negatywnie zaopiniować przedłożony projekt.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, ustalenia i ocena organu I instancji, jak i stanowisko organu odwoławczego, przedstawione w zaskarżonych rozstrzygnięciach są prawidłowe. Należy zatem przyjąć, że zasadnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] negatywnie zaopiniował projekt prowadzenia robót przedstawionych w projekcie.

Wbrew stanowisku strony skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu, zaś jego oceny dokonanej przez organy nie można uznać za dowolną.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie postanowienie wydane na podstawie art. 80 ust 5 ustawy. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczące, m.in., braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności wskazanych w art. 80 ust 7 ustawy, odnoszą się natomiast do decyzji, którą wydaje organ administracji geologicznej, orzekający w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych.

Mając na uwadze powyższe Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Koncesje - Odmowa udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.01.2021 III SA/Po 253/20

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Dnia 29 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi [...] i [...]. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 roku (nr [...]), po rozpatrzeniu zażalenia ubiegających się o koncesję [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 roku (nr [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wydanie koncesji dotyczącej wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego na należącej do wnioskodawców działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że nieruchomość (działka ewidencyjna numer [...] w miejscowości [...], gmina [...]) znajduje się w obszarze, który na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w [...] pomiędzy drogą ekspresową [...] a ul. [...] oznaczony został symbolami [...] - teren zalesień oraz [...] - teren lasu. Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza podejmowanie działalności wydobywczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że organ pierwszej instancji powinien był odnieść się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Organ zaznaczył, że sposób wykorzystywania działki ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...], gmina [...] ustalony w Studium to także zalesienie i zieleń leśna. Stąd przedwczesne odwołanie się przez organ pierwszej instancji do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie ma to znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu zażaleniowym także z tego względu, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 roku nr [...] weszła już w życie, a to oznacza, że jej zapisy muszą być brane pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.

[...] skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno brać pod uwagę okoliczności, że w dacie rozstrzygania sprawy obowiązywała już uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w [...] pomiędzy drogą ekspresową [...], a ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezzasadnie przyjęło pierwszeństwo miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszyło art. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wójt Gminy [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miał wiedzę o zlokalizowaniu złoża na terenie objętym planem. Przyjęcie uchwały skarżący uznają za zabieg celowy uniemożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących w postępowaniu uzgadniającym w żaden sposób nie zostało zbadane czy wydobywanie kruszywa z terenu działki nr [...] będzie stało w faktycznej sprzeczności z obowiązującymi przepisami planu miejscowego, a wcześniej z przepisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Odmowa uzgodnienia nie może być uzasadniona wyłącznie semantyczną różnicą pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w planie, a planowaną działalnością na terenie objętym planem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację z treści postanowienia oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu. Chociaż część zarzutów skargi ma usprawiedliwione podstawy, to ujawnione naruszenie prawa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Marszałek Województwa, w toku postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem [...] o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", w trybie art. 9 ust. 1-3 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2019, poz. 868 ze zm.) w związku z art. 106 §1-6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.), zwrócił się do Wójta Gminy [...] o zajęcie stanowiska w kwestii prowadzenia na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...], gmina [...], działalności obejmującej wydobywanie kopalin ze złóż.

Udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności - art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2019, poz. 868 ze zm.). Kryterium uzgodnienia wydania koncesji jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Zgodnie z treścią powołanego art. 7 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

Okoliczności dotyczące tego, czy złoża kopalin na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...] gmina [...], były udokumentowane, podlegały wprowadzeniu oraz zostały ujawnione się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, a następnie zostały ujawnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mają znaczenie, a przez to podlegają rozważeniu, w sprawie sądowo-administracyjnej ze skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w [...] pomiędzy drogą ekspresową [...], a ul. [...].

Wskazane powyżej zarzuty, argumentacja skargi odnosząca się do kwestii uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a także argumentacja odnosząca się do oceny planu zagospodarowania w aspekcie zgodności jego treści z prawem, wykracza poza granice sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej skargą na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] stycznia 2020 roku (nr [...]).

Analiza akt sprawy, a w szczególności treści wniosku o wydanie koncesji, nakazuje przyjąć, że nie narusza prawa odmowa udzielenia zgody na wydanie koncesji dotyczącej wydobywania kopalin ze złóż na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Sąd wskazuje, że ustawowym warunkiem podejmowania, a także wykonywania, działalności obejmującej wydobywanie kopalin ze złóż jest "brak naruszenia przeznaczenia nieruchomości", które określają przepisy odrębne, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżony organ trafnie przyjął, że przedwczesne odwołanie się przez Wójta Gminy [...] do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało wpływu na wynik sprawy. Oba akty, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan zagospodarowania przestrzennego, ustalały tożsame przeznaczenie obszaru, na którym miałoby być podjęte wydobywanie kopalin ze złóż - "zalesienie i zieleń leśna" według Studium oraz "[...] - teren zalesień oraz [...] - teren lasu" według uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że w kwestii oceny dopuszczalności wydobywania kopalin ze złóż na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...], gmina [...], skarżony organ był związany treścią postanowień uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w [...] pomiędzy drogą ekspresową [...], a ul. [...].

Wskazana powyżej uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] października 2019 roku i weszła w życie z dniem [...] października 2019 roku. Zaskarżone postanowienie zostało wydane [...] stycznia 2020 roku. Załatwiając, merytorycznie w postępowaniu zażaleniowym, sprawę udzielenia zgody na wydanie koncesji dotyczącej wydobywania kopalin ze złóż na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...] gmina [...], skarżony organ miał obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone aktem prawnym aktualnym na chwilę wydania rozstrzygnięcia.

Sąd wskazuje jednak, że przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie wymagają stwierdzenia, że prowadzenie działalności obejmującej wydobywanie kopalin ze złóż jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz żądają przeprowadzenia oceny, co do tego czy podjęcie lub prowadzenie zamierzonej działalności narusza (unicestwia) przeznaczenie nieruchomości ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji do wydania zgody na wydobywanie kopalin ze złóż nie są konieczne zapisy w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z [...] września 2017 roku o sygn. akt II SA/Gd [...], LEX nr 2376351).

Skarżący trafnie zauważają, że prawidłowe rozpoznanie kwestii "naruszenia przeznaczenia nieruchomości" w rozumieniu art. 7 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie polega, nie sprowadza się i nie zostaje wyczerpane poprzez stwierdzenie, że zapis planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie nieruchomości inne niż wydobywanie kopalin ze złóż (nie zawiera zapisu dopuszczającego możliwości wydobywania kopalin ze złóż).

Skoro w art. 95 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze przewidziany został obowiązek ujawniania udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony, to uznać należy, że prawidłowe rozpoznanie sprawy w przedmiocie uzgodnienia kwestii wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga skonfrontowania przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym ze skutkami zamierzonej działalności, które powinny zostać określone we wniosku o wydanie koncesji. Dopiero wykazanie przez organ administracji publicznej, że planowana (opisana we wniosku o wydanie koncesji) działalność wydobywcza unicestwia przeznaczenie nieruchomości oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia odmowę udzielenia zgody na wydobywanie kopalin ze złóż.

Sąd podziela stanowisko skarżących w tym sensie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz uzasadnienie poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy [...], nie zawierają pełnego opisu okoliczności faktycznych i prawnych, które powinny mieć wpływ na załatwienie sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Żadne z wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie zawiera należytej i wyczerpującej informacji dotyczącej zasadności przesłanek dla rozstrzygnięcia o braku uzgodnienia warunków prowadzenia działalności obejmującej wydobywanie kopalin ze złóż na działce ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...] gmina [...].

Żaden z organów rozstrzygających w sprawie uzgodnienia nie wyjaśnił dlaczego uznaje, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie nie da się pogodzić z czasowym zajęciem wskazanej nieruchomości na cele wydobywania kopalin ze znajdujących się tam złóż. Żaden z organów nie wykazał jaka część działki ewidencyjnej numer [...] w miejscowości [...], gmina [...], na dzień rozstrzygania sprawy jest zalesiona (jakim drzewostanem) oraz nie wyjaśniły na czym polega interes społeczny, który wyklucza uwzględnienie słusznego interesu obywateli, którzy zamierzają wykorzystać własną nieruchomość do celów prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Sąd uznaje jednak, że ujawnione uchybienie przepisom postępowania, istotne w innych okolicznościach faktycznych, przy innej treści wniosku o wydanie koncesji, nie mogło mieć istotnego wpływu na legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia.

W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżących o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża kruszywa naturalnego "[...]".

Objęty wnioskiem sposób rekultywacji terenu poeksploatacyjnego przewiduje zrekultywowanie wyrobiska w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym. Uznać zatem należy, że zakończenie planowanej działalność wydobywczej nie zakłada osiągnięcia stanu zagospodarowania zgodnego z przeznaczeniem nieruchomości określonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] września 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w [...]pomiędzy drogą ekspresową [...], a ul. [...].

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.

Opłaty eksploatacyjne - opłata podwyższona za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji

Wyrok NSA z dnia 7.04.2022 r. II GSK 1826/18

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 689/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 17 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Gl 689/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę [...] (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej zwanego "Prezesem WUG") z [...] maja 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W związku z anonimową informacją telefoniczną (opisaną w notatce służbowej z [...] lipca 2015 r.) o nielegalnej eksploatacji piasku w miejscowości [...], gmina [...], "przy torach z prawej strony", pracownik Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (dalej zwanego "OUG") w dniu [...] lipca 2015 r. dokonał oględzin działki nr [...] i stwierdził na południe od linii kolejowej Berlin-Warszawa na powierzchni 0,5 ha gromadzenie mas ziemnych przywożonych z zewnątrz, stwierdzono też istnienie wyrobisk wgłębnych o powierzchni odpowiednio 1227 m² zasypane do rzędnej ok. 2m ppt 74 m² i głębokości 4 m eksploatowane koparką łyżkową "[...]", 104 m² i głębokości 4 m oraz 1076 m² o głębokości 4 m w części północnej zasypane do rzędnej 2m ppt w części południowej. Spycharka prowadziła na bieżąco zasypywanie ukopów. Na samochód ciężarowy będący własnością Skarżącego ładowany był koparką piasek. W trakcie wizji dokonano pomiaru kontrolnego urządzeniem GPS-GRS-1 i wykonano zdjęcia. Z oględzin sporządzono notatkę służbową z [...] lipca 2015 r. wraz z załącznikami (7 fotografii, mapa sytuacyjna). Na podstawie dokumentacji fotograficznej i pomiarów wykonanych podczas wizji [...] lipca 2015 r. pracownicy OUG (specjaliści z zakresu geologii i miernictwa górniczego) dokonali obliczenia ilości kopaliny wydobytej z działki nr [...]. Natomiast w oparciu o wypis z rejestru gruntów ustalono, że współwłaścicielem działki nr [...] jest Skarżący. Stwierdzono również, że Skarżący nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (dalej zwany "Dyrektorem OUG"), działając na podstawie art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.), naliczył Skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie 5227,504 kg piasku z działki nr [...] położonej w miejscowości [...] (obręb [...], powiat [...], województwo [...]) w okresie od 16 kwietnia 2015 r. do 29 lipca 2015 r. i zobowiązał Skarżącego do wniesienia 60% naliczonej opłaty na konto gminy [...] i 40% tej opłaty na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Wniósł m.in. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania [...] (na okoliczność charakteru i zakresu prowadzonych prac, stwierdzonych w czasie wizji terenowej [...] lipca 2015 r. na działce nr [...] w miejscowości [...], jak również na okoliczność ilości piasku, jaki w czasie tych prac został wydobyty z wykopów) oraz [...] i [...] (na okoliczność występowania na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] cegielni oraz pozostałości pocegielnianych, a w tym wyrobisk poeksploatacyjnych pozostałych po wydobywaniu gliny, jak też na okoliczność potrzeby prowadzenia na nieruchomości prac związanych z niwelacją terenu), jak również dowodu z opinii biegłego geologa ("na okoliczność, że na działce nr [...] w miejscowości [...] nadal występują obszary, na których w ziemi znajduje się gruz pocegielniany, przykryty tylko nieznaczną warstwą ziemi, co potwierdzi pośrednio charakter i zakres prac, których prowadzenie stwierdzono w dniu [...].07.2015 r.") oraz dowodu z opinii biegłego geodety (na okoliczność, że na całym obszarze nieruchomości nadal występują znaczne zaniżenia poeksploatacyjne, pozostałe po działalności cegielni i wydobywaniu gliny, teren nadal jest nierówny i pofałdowany).

Decyzją z [...] maja 2017 r. Prezes WUG utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OUG. Powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, Prezes WUG stwierdził, że kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Zdaniem Prezesa WUG, na terenie nieruchomości gruntowej o nr ew. [...] w miejscowości [...] doszło do odłączenia kopaliny (piasku) od złoża, a zatem do jej wydobycia. Świadczy o tym sporządzona przez pracownika OUG "Notatka służbowa o ustalonym stanie faktycznym (...)" z [...] lipca 2015 r. wraz z pomiarem geodezyjnym wyrobisk po eksploatacyjnych oraz materiał zdjęciowy przedstawiający wyrobiska po eksploatacji piasku, sprzęt technologiczny (koparka hydrauliczna i spycharka) oraz samochód samowyładowczy. Prezes WUG za nieprzekonywujące uznał argumenty Skarżącego, że prowadzone przez niego prace polegały jedynie na pracach ziemnych związanych z wymianą gruntu w miejscach, gdzie nie rosło zboże oraz na porządkowaniu powierzchni działki, w tym likwidacji zawyżeń oraz zaniżeń terenu stanowiących wyrobiska po byłej cegielni. Zdaniem Prezesa WUG, wyjaśnienia te stoją w sprzeczności z zastanym stanem faktycznym stwierdzonym przez pracownika OUG [...] lipca 2015 r., tj. załadunek piasku na samochód ciężarowy, prace związane z zasypywaniem miejsc wydobycia piasku innymi masami ziemnymi, a szczególnie zakres robót sięgający głębokości aż 4 m pod powierzchnią terenu. Ponadto, podczas kontroli [...] lipca 2015 r. w wyrobiskach nie stwierdzono ani cegieł, ani gruzu, stwierdzono natomiast prowadzenie załadunku piasku i przywożenie mas ziemnych z zewnątrz celem zasypania wykopów. Prezes WUG stwierdził przy tym, że wprawdzie na nieruchomości gruntowej obecnie oznaczonej nr ew. [...] w [...] istniała w przeszłości cegielnia, jednak zgodnie z załączoną do odwołania mapą katastralną z 1964 r. zarówno budynki cegielni, jak i wyrobiska znajdowały się poza obrysem miejsca, w którym wydobywano piasek.

Prezes WUG nie uwzględnił wniosków Skarżącego o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego geologa oraz geodety na okoliczność, że na działce nr [...] w miejscowości [...] nadal występują obszary, na których w ziemi znajduje się gruz pocegielniany oraz w celu stwierdzenia, że teren jest nierówny i pofałdowany. Zdaniem Prezesa WUG, dla potwierdzenia tych okoliczności nie jest potrzebna wiedza specjalistyczna. Organ dodał, że pomiaru miejsca wydobywania kopaliny dokonał upoważniony pracownik OUG posiadający uprawnienia mierniczego górniczego, przy zastosowaniu metody, która pozwoliła na dokładne określenie kubatury kopaliny wydobytej z poszczególnych wykopów. W ocenie Prezesa WUG, zastosowana metoda określenia głębokości poszczególnych wyrobisk (tj. bezpośredni pomiar dalmierzem DISTO D8 długości skarp wyrobisk i obliczenie głębokości wykopów na podstawie pomierzonych ukośnych długości i kąta nachylenia skarpy) jest zgodna z zasadami trygonometrii i pozwala na określenie głębokości wyrobisk z dokładnością wymaganą dla uzyskania założonego celu, tj. ustalenia wymiaru opłaty podwyższonej. Wykonanie pomiaru w terenie nie wymaga natomiast wiadomości specjalnych, które wykraczałyby poza wiedzę i umiejętności przekraczające możliwości pracowników organu nadzoru górniczego. Prezes WUG nie dopatrzył się przy tym związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy dokonaniem pomiaru pod nieobecność Skarżącego, a koniecznością podważenia przez niego wyników tego pomiaru.

Prezes OUG nie uwzględnił także wniosków Skarżącego o przesłuchanie świadków. Uznał, że wnioski te są niecelowe (wniosek dotyczący [...] i [...]) lub służą jedynie do przewlekłości postępowania (wniosek dotyczący [...]).

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Prezesa WUG. Zarzucił m.in. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez organ I instancji, że wydobyciem kopaliny w postaci piasku jest każde odłączenie kopaliny (piasku) od złoża w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu nakazuje traktować jako wydobycie wyłącznie takie odłączenie kopaliny od złoża, które ma charakter trwały, natomiast nie stanowi odłączenia od złoża krótkotrwałe przemieszczenie kopaliny w celu przemieszczenia, jeżeli nastąpiło ponowne połączenie ze złożem. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. wniosków o płatności obszarowe z lat 2017, 2010, 2005 na okoliczność zmian powierzchni gruntów rolnych na działce [...] w latach 2005-2017 oraz z wydruku ze strony Polskiego Komitetu Normalizacyjnego.

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, organy zasadnie stwierdziły, że czynności wykonywane przez Skarżącego stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Świadczy o tym stan terenu eksploatacji kopaliny zobrazowany na zdjęciach, a sam Skarżący nie przeczył tym ustaleniom, jedynie przypisywał im inny walor niż eksploatacja złoża, twierdząc że wykonywał prace agrotechniczne związane z uprawą gleby, wyrównując teren i przemieszczając masy ziemne (efektem tych działań miało być zwiększenie powierzchni upraw, na dowód czego Skarżący przedłożył wnioski o przyznanie płatności obszarowych do gruntów rolnych za lata: 2005, 2006, 2010 i 2017). WSA podzielił ocenę twierdzeń Skarżącego dokonaną przez organy, wskazując że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by w gruncie zalegały pozostałości po produkcji cegły, zaś uprawa zbóż nie wymaga ingerencji w grunt do głębokości 4 m, tym bardziej, że na powierzchni gruntu stwierdzono humus o miąższości 0,5m.

WSA wskazał, że w aktach sprawy znajdują się zarówno mapy terenu, jak i dokumentacja obrazująca sposób wyliczenia wielkości wyrobisk wykonane przez mierniczego górniczego i geologa górniczego. Określając zakres czasowy eksploatacji, organ oparł się na wydrukach zdjęć satelitarnych z aplikacji Google Earth z 16 kwietnia 2015 r. i 3 sierpnia 2015 r., które porównano z mapami ze Starostwa [...] z 1999 r. (nieaktualizowanymi). Zdaniem WSA, mapa ta nie potwierdziła istnienia w tym czasie wyrobisk poeksploatacyjnych, które widoczne są na zdjęciach satelitarnych z 2015 r. WSA stwierdził, że organ dokonał zestawienia usytuowania wyrobisk z 2015 r. oraz budynków byłej cegielni z mapy katastralnej z 1964 r., a z tego porównania nie wynika, by położenie tych obiektów zachodziło na siebie. WSA zwrócił uwagę, że wprawdzie Skarżący odwołał się do zdjęć z systemu Google Earth z 16 kwietnia 2014 r., które nie wykazały prac ziemnych, jednakże organ zasadnie stwierdził, że w dacie dokonania wizji prace te były prowadzone, a określenie terminu ich prowadzenia "po 1 stycznia 2012 r." nie stoi w sprzeczności z tym ustaleniem. Wobec powyższego WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

WSA ocenił, że organy zasadnie pominęły dowód z przesłuchania w charakterze świadków [...],[...] i [...] na okoliczność zakresu prowadzonych robót, zalegania pozostałości po cegielni, konieczności dokonania niwelacji. WSA stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, że na przedmiotowej nieruchomości posadowiona była cegielnia, natomiast co do pozostałych wskazanych okoliczności organ oparł się na zeznaniach Skarżącego, po części ich jednak nie podzielając, a to chociażby w zakresie ilości wydobytego kruszywa. W ocenie WSA, zeznania wskazanych przez Skarżącego świadków nie mogły stanowić skutecznego kontrargumentu w stosunku do poczynionych wyliczeń.

W konsekwencji WSA uznał, że w świetle materiału dowodowego zasadnie organ stwierdził, że Skarżący, pomimo braku koncesji, prowadził wydobywanie kopaliny. Zatem wymierzenie opłaty podwyższonej było uzasadnione.

Zdaniem WSA, organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 79, art. 80, art. 84, art. 136, art. 138 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a Skarżący miał zapewnione prawo czynnego udziału w tym postępowaniu.

WSA stwierdził m.in., że z art. 153 i następnych ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynikają uprawnienia pracowników organów przy wykonywaniu nadzoru i kontroli. WSA podkreślił, że art. 153 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest regulacją szczególną wobec art. 79 kpa i wyklucza zastosowanie art. 79 kpa. Z uwagi na to w tym przypadku nie doszło do naruszenia art. 79 kpa, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie Skarżący miał możliwość zapoznania się z wyjaśnieniami oraz możliwość odniesienia się do nich w trakcie prowadzonego postępowania.

WSA uznał, że Skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych argumentacji organu, w szczególności w zakresie ustalenia dokładnej zawartości gleby znajdującej się w wyrobiskach. Zdaniem WSA, z ustaleń poczynionych przez organ, a zobrazowanych zdjęciami wyrobisk, wynika warstwa piasku o miąższości około 3 metrów, a złoże to nie ma charakteru punktowego, lecz jest tworem geologicznym o pewnej ciągłości, a zatem skoro w przekroju gruntu uwidocznionym na zdjęciu znajduje się złoże piasku to musiało ono również znajdować się w części wyeksploatowanej, w wyrobisku. WSA dodał, że odnośnie do sposobu wyliczenia ilości kopaliny upoważnieni pracownicy organu, posiadający stosowne uprawnienia zawodowe dokonali pomiaru dalmierzem DISTO D8 długości skarp i głębokości wykopów na podstawie ukośnych długości i kąta nachylenia skarpy, zgodnie z zasadami trygonometrii. Natomiast odnośnie do zastosowanej normy dla potrzeb ustalenia ciężaru objętościowego piasku przyjęto najniższą gęstość objętościową właściwą dla piasków drobnych i pylastych mało wilgotnych zawartą w normie polskiej PN-81.B-03020. Wprawdzie zasadnie Skarżący zarzucił, że norma ta została wycofana, a w jej miejsce nie wprowadzono nowych uregulowań, jednak wobec braku tych unormowań organ przyjął warunki z normy najkorzystniejszej dla Skarżącego, a stanowisko to jest do przyjęcia o tyle, że jest stosowane we wszystkich prowadzonych przez organ postępowaniach, co zapewnia równe traktowanie kontrolowanych podmiotów.

WSA podzielił także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ nie miał obowiązku powołania biegłego w sprawie. Wprawdzie ustalenie, czy piasek pochodzący z wykopu rzeczywiście był kopaliną oraz czy na działce nr ewid. [...] znajduje się złoże kopaliny, wymaga wiedzy specjalistycznej, tak jak i wiedzy tej wymaga konieczność ustalenia wielkości wydobytego złoża, jednak pomiarów i obliczeń dokonali inspektorzy OUG ds. miernictwa z uprawnieniami m.in. mierniczego górniczego oraz geologa górniczego, za pomocą specjalistycznych urządzeń, a zatem brak było w tej sytuacji przesłanek do powoływania biegłego w sprawie.

WSA ocenił, że wnioski dowodowe zawarte w skardze były nieprzydatne do wyjaśnienia stanu faktycznego. WSA stwierdził, że kwestia wycofania normy PN-B-03020:1981 nie była sporna w niniejszej sprawie. Natomiast fakt powiększenia powierzchni zgłoszonej do płatności obszarowych nie ma bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA, w tym kontekście stanowisko organu i stanowisko Skarżącego nie są sprzeczne, gdyż roboty ziemne mogły w obu przypadkach skutkować powiększeniem areału zgłoszonego do płatności obszarowych. WSA zaznaczył przy tym, że art. 106 § 3 ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Tymczasem wniosek Skarżącego w istocie w tym kierunku zmierzał, a Skarżący odnosił się do nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, przy czym zarzuty w tym zakresie nie zostały przez WSA uwzględnione.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, w tym pod nieobecność organu, a następnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 w zw. z art. 140 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym przyjęciu przez WSA, że wydobyciem kopaliny w postaci piasku jest każde jej odłączenie od złoża, podczas gdy prawidłowa wykładnia tychże przepisów prowadzi do przekonania, że odłączenie o charakterze "krótkotrwałym", tj. takie odłączenie, w którym po przemieszczeniu kopaliny nastąpiło jej ponowne połączenie ze złożem, a tym samym niezdatność jej sprzedaży nie stanowi odłączenia się kopaliny w rozumieniu przepisów tej ustawy;

b) art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu przez WSA, że decyzja o nałożeniu na Skarżącego opłaty dodatkowej za wydobywanie kopalin ustalona na podstawie art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny została wydana zgodnie z prawem, podczas gdy zarówno Dyrektor OUG, jak i Prezes WUG, mimo ciążącego na nich obowiązku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zaniechał dokładnego i niebudzącego wątpliwości określenia w jakiej dacie oraz w jakim zakresie doszło do ewentualnego nielegalnego wydobycia kopaliny z poszczególnych wyrobisk pozostałych na działce [...] ustalając prawidłowo datę ewentualnego powstania kopalin zarówno organy obu instancji, jak również WSA badający legalność tychże decyzji powinien zastosować normę prawną wskazaną w ust. 1 art. 143 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którą decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie;

c) art. 153 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, polegające na przyjęciu, że przepis ten jest przepisem szczególnym względem art. 79 kpa, podczas gdy oba przywołane wyżej przepisy stanowią odrębne od siebie normy prawne, a zastosowanie "art. 153 ust pkt 4" ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie wyłącza jednoczesnego zastosowania art. 79 kpa; w konsekwencji Skarżący powinien był zostać poinformowany o terminie i sposobie prowadzenia kontroli;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

1) "art. 145 § 1 pkt c)" ppsa w zw. z art. 8, art. 10 w zw. z art. 79 kpa, polegające na nieuwzględnieniu skargi Skarżącego, w sytuacji gdy w toku postępowania przed Dyrektorem OUG został on pozbawiony możliwości obrony swoich praw; Dyrektor OUG nie tylko nie poinformował Skarżącego o terminie dokonywania oględzin nieruchomości, uniemożliwiając mu tym samym zgłaszanie bieżących uwag dotyczących sposobu oraz prawidłowości dokonanego pomiaru, ale również bezzasadnie odmówił kontroli prawidłowości dokonanych pomiarów za pomocą opinii biegłego oraz przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków; uniemożliwienie osobistego udziału w czynnościach organu, a następnie odmowa zbadania poczynionych ustaleń za pomocą opinii biegłego, w sytuacji gdy na Skarżącego nałożony został obowiązek administracyjny powoduje, że wyrok WSA legitymizujący wadliwe decyzje organów obu instancji nie odpowiada prawu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezesa WUG przepisów art. 7, art. 77, art. 80 kpa, polegających na niedokonaniu wszystkich czynności wymaganych dla dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a to:

zaniechania przesłuchania świadków, podczas gdy świadkowie mieli zeznawać nie tylko (jak przyjął to WSA w swoim wyroku) na okoliczność, czy na przedmiotowej nieruchomości posadowiona jest cegielnia, lecz przede wszystkim na okoliczność zakresu prowadzonych przez Skarżącego robót, zalegania pozostałości po cegielni, czy konieczności dokonania niwelacji; bezzasadnie twierdzi WSA, ze zeznania świadków Skarżącego nie mogły stanowić skutecznego kontrargumentu w stosunku do dokonanych wyliczeń;nieustalenia dokładnej, niebudzącej wątpliwości daty powstania wyrobisk na działce Skarżącego; wskazanie organu, że prace było prowadzone w terminie po 1 stycznia 2012 r. nie jest jakimkolwiek miarodajnym ustaleniem okoliczności, która musi być ustalona w sposób możliwie najbardziej precyzyjny, gdyż wiąże się z obciążeniem Skarżącego opłatą administracyjną i ma wpływ na zasadność obciążenia Skarżącego karą, jak i na jej wysokość;nieustalenia dokładnej zawartości gleby znajdującej się w wyrobiskach oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie na działce [...], w szczególności, czy i w jakim zakresie w glebie występują pozostałości po cegielni, z jednoczesnym wskazaniem, że Skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych w zakresie ustalenia dokładnej zawartości gleby znajdującej się w wyrobiskach;zaniechania ustalenia ciężaru objętościowego piasku znajdującego się w wyrobiskach wgłębnych na działce [...];niedokonania ustalenia ilości piasku wydobytego przez Skarżącego z wyrobisk znajdujących się na działce nr [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania ostatecznej decyzji ustalającej opłatę;

3) art. 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 7, art. 8 kpa przez błędne oznaczenie granic przedmiotu sprawy administracyjnej w zakresie, w jakim WSA wskazuje, że Skarżący miał obowiązek przedstawić dowody przeciwne od tych zebranych przez organ, w szczególności w zakresie ustalenia dokładnej zawartości gleby znajdującej się w wyrobiskach, podczas gdy Skarżący w toku zarówno postępowania przed Dyrektorem OUG, jak i Prezesem WUG przedstawiał inicjatywę dowodową w tym zakresie; w szczególności Skarżący konsekwentnie wnosił o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz o przesłuchanie świadków; legitymizacja odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącego środków dowodowych, a następnie stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że Skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych przesądza jednoznacznie o wadliwości wyroku WSA;

4) "art. 145 § 1 pkt c)" ppsa w zw. z art. 135 ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi, w sytuacji naruszenia przez Dyrektora OUG Prezesa WUG art. 7, art. 77 w zw. z art. 84 kpa przez odmowę powołania biegłego z zakresu geologii i uznaniu przez WSA, że skoro pomiarów i obliczeń dokonali inspektorzy OUG ds. miernictwa z uprawnieniami mierniczego górniczego za pomocą specjalistycznych urządzeń, to wniosek o powołanie biegłego był bezzasadny; w tej sytuacji Dyrektor OUG i Prezes WUG, jak również WSA uniemożliwiły Skarżącemu skontrolowanie prawidłowości dokonanych pomiarów, mimo że na podstawie właśnie tych pomiarów obliczana została opłata dodatkowa, którą następnie został obciążony Skarżący; opinia biegłego była konieczna do ustalenia takich okoliczności, jak: możliwej daty powstania wyrobisk, dokonania wydobycia kopaliny i zakresu wydobycia, ciężaru objętościowego piasku;

5) art. 141 § 4 ppsa polegające na braku pełnego odniesienia się do wszystkich argumentów Skarżącego wskazanych w skardze; w szczególności WSA w żaden sposób nie ocenił zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zakresie, w jakim ustawa ta posługuje się pojęciem kopaliny w sytuacji, w której odłączenie kopaliny od złoża było tymczasowe, a następnie nastąpiło jego ponowne przyłączenie do gleby, o czym świadczą chociażby załączone do skargi wnioski o przyznanie płatności z dotacji, z których jednoznacznie wynika, że powierzchnia gruntów rolnych na działce Skarżącego o nr [...] uległa zwiększeniu;

6) art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 227 kpc oraz art. 233 § 1 kpc w zakresie, w jakim WSA rozpatrując dodatkowe wnioski dowodowe Skarżącego dołączone do skargi wskazał, że są one nieprzydatne dla rozstrzygnięcia, podczas gdy dołączone przez Skarżącego wnioski płatnicze o płatności obszarowe z lat 2005-2015 oraz wydruk ze strony Polskiego Komitetu Normalizacyjnego wskazują na zwiększenie się areału na działce [...], co z kolei świadczy o tym, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło wydobycie kopaliny w rozumieniu przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o oddalenia skargi kasacyjnej i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, akcentując naruszenia wskazane w zarzutach, w tym błędy przy prowadzeniu postępowania dowodowego. Stwierdził, że wyrok WSA powinien zostać uchylony z uwagi na niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Skarga kasacyjna oparta na obu podstawach z art. 174 ppsa została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym ten Sąd stwierdził, że decyzja ustalająca Skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji odpowiada prawu. WSA przyjął, że w świetle materiału dowodowego organ zasadnie stwierdził, że Skarżący pomimo braku koncesji prowadził na swojej nieruchomości wydobycie piasku, dlatego wymierzenie opłaty podwyższonej było uzasadnione.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania zarówno przyjętej wykładni prawa materialnego, jak i ustalonego stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na wadliwości w zakresie gromadzenia materiału dowodowego na etapie postępowania administracyjnego, zarzuca również naruszenie przez WSA art. 106 § 5 ppsa przez uznanie, że dodatkowe dowody dołączone przez Skarżącego do skargi były nieprzydatne dla rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 ppsa polegające na braku pełnego ustosunkowania się do wszystkich argumentów Skarżącego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego ostatniego zarzutu, którego uwzględnienie mogłoby w zasadzie uczynić bezprzedmiotowymi pozostałe zarzuty, należy stwierdzić, że jest on niezasadny.

Niewątpliwie art. 141 § 4 ppsa nakłada na sąd I instancji obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób prawem przewidziany. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 ppsa może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06).

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego (kpa) mających zastosowanie w sprawie. To, że Skarżący nie zgadza się z dokonaną przez WSA oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 ppsa i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2012 r. o sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r. o sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje autor skargi kasacyjnej, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 ppsa nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie WSA zacytował treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i nic nie przemawia za tym, aby dokonał innej interpretacji tego przepisu, niż wynika to z jego brzmienia, następnie zgodził się z organem, że czynności dokonywane przez Skarżącego (wykonywanie prac ziemnych, po których pozostawały wyrobiska wgłębne a w których stwierdzono złoże piasku o miąższości 3,5 m i nie stwierdzono pozostałości po produkcji cegły; znajdująca się na terenie spycharka prowadząca na bieżąco zakopywanie wykopów i ładowanie koparką - na samochód ciężarowy będący własnością Skarżącego - piasku) stanowiły działalność górniczą, polegającą na wydobyciu kopaliny.

Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie mógł zostać uwzględniony, podobnie jak związany z nim zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i niewłaściwe przyjęcie przez WSA, że wydobyciem kopaliny w postaci piasku jest każde jej odłączenie od złoża, podczas gdy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia tychże przepisów prowadzi do przekonania, iż odłączenie o charakterze "krótkotrwałym" tj. takie, w którym po przemieszczeniu kopaliny nastąpiło jej ponowne połączenie ze złożem, a tym samym niezdatność jej do sprzedaży nie stanowi odłączenia kopaliny w rozumieniu przepisów ustawy.

Należy zauważyć, że takie postawienie tego ostatniego zarzutu świadczy, iż swoje stanowisko odnośnie do wykładni art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze Skarżący opiera na twierdzeniu WSA, który przyjął za organem, że "wyrobiska stwierdzone w czasie wizji terenowej w dniu [...].07.2015r. zostały zasypane wymieszanym gruntem i w październiku 2015r. zasiano w tym miejscu pszenicę." Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z powyższego wynika bezsprzecznie, że wydobyta kopalina nie była po odłączeniu przedmiotem obrotu gospodarczego, nie przyniosła Skarżącemu jakiejkolwiek korzyści gospodarczej lecz została ponownie połączona z gruntem, gdy tymczasem jednym z warunków uznania kopaliny za wydobytą jest jej zdatność do sprzedaży.

Tego poglądu Skarżącego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z autorem skargi kasacyjnej, że tylko zdatność do sprzedaży kopaliny pozwala uznać ją za wydobytą w rozumieniu art. 6 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przyjęte w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że "zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 pgg kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia kopaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża. Późniejsze rozplantowanie kopaliny tego faktu nie zmienia. Powrót części torfu do miejsca z którego pochodził, na którą to okoliczność wskazuje skarżący kasacyjnie, nie ma wpływu na ocenę skutków wydobycia kopaliny bez zezwolenia, w zakresie ustalenia opłaty" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2855/17). Dodać do tego można, że odwołanie się w definicji złoża kopaliny (w art. 6 pkt 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) do korzyści gospodarczej, którą może przynieść jego wydobywanie, jest korzyścią potencjalną ("może przynieść") i nie ogranicza się tylko do sprzedaży - korzyść gospodarcza może być osiągnięta również innymi sposobami.

Po drugie - argumentacja Skarżącego na poparcie omawianego zarzutu nie jest trafna także i z tego powodu, że z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w istocie nie wynika, że wydobywany przez Skarżącego piasek został ponownie umieszczony w wykonanych wcześniej wykopach, lecz, że "wyrobiska (...) zostały zasypane wymieszanym gruntem", wnioskowi prezentowanemu przez Skarżącego przeczy ponadto całokształt wypowiedzi Sądu.

Nie są również zasadne związane z wyżej omówionym zarzutem naruszenia prawa materialnego zarzuty naruszenia przepisów procesowych, przy pomocy których Skarżący zmierza do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, czy raczej do nadania mu innego znaczenia, podnosząc że stwierdzone czynności dokonywane przez niego na nieruchomości gruntowej o nr [...] stanowiły wykonywanie prac agrotechnicznych związanych z uprawą gleby, wyrównaniem terenu i przemieszczaniem mas ziemnych, wskazując jednocześnie na wadliwości w zakresie gromadzenia materiału dowodowego tj. pozbawienie Skarżącego możliwości obrony swoich praw poprzez niepoinformowanie go o terminie oględzin, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nieprzesłuchanie zgłoszonych świadków, w konsekwencji nieustalenie dokładnej zawartości gleby znajdującej się w wyrobiskach, zaniechanie ustalenia ciężaru objętościowego piasku oraz ilości wydobytego piasku, a także nieustalenie daty powstania wyrobisk.

Rozpoczynając od najdalej idącego w tym zakresie zarzutu, w którym podnosi się naruszenie "art. 145 § 1 pkt c) ppsa" w zw. z art. 8,10 w zw. z art. 79 kpa tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (zarzut z pkt 2, ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej), w pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zarzut ten został niestarannie sformułowany, gdyż nie ma "art. 145 §1 pkt c) ppsa", zapewne chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a art. 10 kpa składa się z 3 paragrafów, zaś art. 79 kpa z dwóch i rzeczą kasatora jest precyzyjne wskazanie naruszonej, jego zdaniem, jednostki danego przepisu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor za uchybiony uważa art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji są obowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz art. 79 § 1 kpa, stosownie do którego strona powinna być poinformowana m.in. o terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Zarzut ten powiązany jest z zarzutem naruszenia art. 153 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który według kasatora, jako przepis o charakterze kompetencyjnym, w żaden sposób nie wyłącza zawartego w art. 79 kpa obowiązku poinformowania strony o terminie oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem oględzin.

Omawianych zarzutów nie można podzielić. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono dlaczego skonfrontowano art. 153 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Przy wykonywaniu nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów administracji geologicznej oraz pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przysługuje, po okazaniu legitymacji służbowej, prawo: (...) żądania udzielania wyjaśnień w zakresie niezbędnym do sprawowania nadzoru i kontroli) z art. 79 ust. 1 kpa dotyczącym oględzin, gdy ze stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej wynika, że wadliwość działania organu Skarżący upatruje w niemożności uczestniczenia w czynnościach przeprowadzonych przez Okręgowy Urząd Górniczy w Poznaniu w dniu [...] lipca 2015 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie i przed ustaleniem danych dotyczących właściciela nieruchomości, a z dokumentacji wytworzonej w trakcie tych czynności, znajdującej się w aktach administracyjnych, wynika, że przeprowadzono wizję w terenie, dokonano kontrolnego pomiaru urządzeniem GPS- GRS-1, wykonano zdjęcia wyrobisk, natomiast osoby wykonujące roboty ziemne nie udzieliły żadnych wyjaśnień. Jednocześnie w żaden sposób ani z twierdzeń Skarżącego, ani z ww. dokumentacji nie wynika, aby dokonujący kontroli pracownicy organu żądali udzielenia jakichkolwiek wyjaśnień. Należy więc uznać, że wskazywany w skardze kasacyjnej art. 153 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie może być właściwym wzorcem kontroli dla zarzucanej wadliwości działania organu.

Nie jest także trafne kwestionowanie dokonanych przez organ czynności w dniu 29 lipca 2015 r. z punktu widzenia niedotrzymania przez organ warunków z art. 79 § 1 w zw. z art. 8 i art. 10 § 1 kpa. Twierdzenia Skarżącego, że strona powinna zostać zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności przynajmniej na siedem dni przed ich terminem nie mają oparcia w obowiązujących przepisach. Czynności dokonywane przez pracowników organu na podstawie art. 153 ustawy Prawo geologiczne i górnicze to, jak wyżej wspomniano, czynności nadzoru i kontroli, przeprowadzane jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i - jak wynika z ich opisu w sprawie - właściciel gruntu w ich trakcie nie był jeszcze ustalony. Nie miał i nie mógł zatem do nich mieć zastosowania art. 79 § 1 kpa dotyczący zawiadamiania strony postępowania na siedem dni przed terminem oględzin (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1018/18). Jednocześnie, jak słusznie stwierdził WSA, Skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałami i ustaleniami dokonanymi podczas wizji [...] lipca 2015 r., odniesienia się do nich i składania wyjaśnień, brak więc podstaw do twierdzeń, że został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej.

Nie mógł zostać również podzielony zarzut postawiony w pkt 2, ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, sformułowany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Prezesa WUG przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, polegającego na niedokonaniu wszystkich czynności wymaganych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu, po zaistnieniu określonych okoliczności sąd pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (oraz rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy, bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczy. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach sprawy. Jednocześnie warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 ppsa jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, stosowanie przez sąd art. 135 ppsa będzie wyłączone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 591/09).

Przekładając powyższe uwagi na rozpoznawaną sprawę podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wskazał omawiany przepis jako naruszony przez WSA i z jakiej przyczyny miał on zastosowanie w sprawie, tj. dlaczego ewentualne usunięcie z obrotu prawnego poprzedzającej zaskarżoną decyzję Prezesa WUG - decyzji, było niezbędne do końcowego załatwienia rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w świetle aktualnych uprawnień orzeczniczych organu drugiej instancji na gruncie art. 138 § 2 kpa. Podkreślenia też wymaga, że art. 135 ppsa nie może być podstawą do kwestionowania rozstrzygnięcia sądu odnośnie do zaskarżonej decyzji odwoławczej, jednocześnie art. 135 ppsa nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Dlatego też, uwzględniając zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami i zarzutami skargi kasacyjnej oraz brak możliwości samodzielnego doprecyzowania przez ten Sąd postawionych przez stronę zarzutów, omawiany zarzut oparty na naruszeniu art. 135 ppsa nie mógł zostać uwzględniony.

Nie jest trafny także kolejny zarzut naruszenia przepisów procesowych (zarzut z pkt 2, ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oparty na naruszeniu art. 1 w zw. z art. 134 ppsa w zw. z art. 7 i 8 kpa "poprzez błędne oznaczenie granic sprawy administracyjnej w zakresie, w jakim WSA wskazuje, że Skarżący miał obowiązek przedstawić dowody przeciwne od tych zebranych przez organ (...) legitymizacja odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez Skarżącego środków dowodowych, a następnie stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że Skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych przesądza jednoznacznie o wadliwości wyroku WSA."

Zgodnie z art. 1 ppsa ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przyjmuje się w orzecznictwie, że ten przepis o charakterze ogólnoustrojowym może zasadniczo być naruszony wówczas, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09). Skład orzekający podziela także pogląd wyrażany w orzecznictwie, że przepis ten w żaden sposób nie jest powiązany z postępowaniem dowodowym, w związku z czym nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości działania WSA w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1301/10).

Nie ma też usprawiedliwienia oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 134 ppsa. Co prawda kasator również i w tym przypadku nie wskazał w petitum zarzutu, z którą jednostką redakcyjną tego przepisu wiąże zarzucane naruszenie, jednak z uzasadnienia skargi wynika, że chodzi o § 1, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za stanowiskiem, że przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa może więc być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy, ani też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17; z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 840/17; z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17). Dlatego też nie mogło świadczyć o naruszeniu tego przepisu stanowisko WSA, który uznał, że Skarżący nie udowodnił istotnej w sprawie okoliczności, czy błędnie, zdaniem kasatora, zaaprobował pominięcie wniosków dowodowych Skarżącego przez organ.

Wreszcie nie mógł zostać uwzględniony kolejny zarzut oparty na naruszeniu przez WSA art. 135 ppsa w zw. z "art. 145 § 1 pkt c) ppsa", polegającym na nieuwzględnieniu skargi, w sytuacji naruszenia przez organ I i II instancji art. 7, art. 77 w zw. z art. 84 kpa poprzez odmowę powołania biegłego z zakresu geologii i uznaniu przez WSA, że skoro pomiarów i obliczeń dokonali inspektorzy OUG ds. miernictwa z uprawnieniami mierniczego górniczego za pomocą specjalistycznych urządzeń to wniosek o powołanie biegłego był bezzasadny (zarzut z pkt 2 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Pomijając i w tym wypadku niedokładne oznaczenie jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 ppsa, aktualne pozostają uwagi dotyczące zarzutu z pkt 2, ppkt 2) skargi kasacyjnej, iż nie można za pomocą art. 135 ppsa kwestionować prawidłowości kontroli sądowej w zakresie decyzji II instancji oraz że ewentualne wadliwe niezastosowanie art. 135 ppsa (odnośnie do decyzji I instancji) powinno być przede wszystkim przez kasatora uzasadnione co do niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Wobec braku uzasadnienia zarzut taki nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia przez WSA art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 227 oraz 233 § 1 kpc, w zakresie w jakim Sąd uznał, że dodatkowe wnioski dowodowe Skarżącego dołączone do skargi są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 106 § 5 ppsa do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei, zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej WSA nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie na podstawie art. 106 § 3 ppsa. Z protokołu rozprawy z 17 maja 2018 r. wynika jednoznacznie, że Sąd postanowił oddalić wniosek o dopuszczenie dowodu z przedłożonych do skargi dokumentów. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił dlaczego nie przeprowadził tych dowodów (nieprzydatne do wyjaśnienia stanu fatycznego, bez związku z przedmiotem postępowania i na okoliczności bezsporne w sprawie), dlatego nie mógł naruszyć art. 106 § 5 ppsa, ani przepisów kpc do których ppsa odsyła w przypadku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Fakt, że WSA wypowiedział się co do przydatności zgłoszonych wniosków dowodowych nie oznacza przeprowadzenia dowodów, każde ich dopuszczenie musi zostać bowiem poprzedzone oceną ich znaczenia pod kątem wymagań z art. 106 § 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko cytowane przez kasatora w skardze kasacyjnej, że "Zarzut naruszenia art. 106 § 5 ppsa może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 ppsa. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 ppsa." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 2860/16). Należy jednak zauważyć, że potwierdza ono odwrotnie niż chciałby to autor skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia art. 106 § 5 ppsa w zw. z wymienionymi przepisami kpc jest całkowicie chybiony.

Wobec tego, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zmierzające do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego okazały się nietrafione, za podstawę zastosowania art. 143 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (jego uchybienie zostało objęte zarzutem postawionym w pkt 1 ppkt b petitum skargi kasacyjnej) powinien zostać przyjęty ten właśnie ustalony stan faktyczny. Zgodnie z ww. przepisem - decyzja w sprawach objętych działem VII Prawa geologicznego i górniczego nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniając jej wydanie.

Jak wskazał WSA, odwołując się do wskazań organu - prace ziemne prowadzone podczas wizji w terenie [...] lipca 2015 r., znacznie zmieniony teren, na którym nie występowała tzw. sukcesja roślinna (we wszystkich wyrobiskach), a także zdjęcia tego terenu z systemu Google Earth z 16 kwietnia 2014 r., które nie wykazywały prowadzenia prac ziemnych, wskazują na niedawne powstanie wyrobisk i nie stoją w sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że termin prowadzenia prac był "po 1 stycznia 2012r.".

Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej uchybienia treści art. 143 ust 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez jego niezastosowanie nie mógł zostać uwzględniony, gdyż na podstawie ustalonych okoliczności można stwierdzić, że nie doszło do przedawnienia co do możliwości wydania decyzji wymierzającej opłatę podwyższoną przy czym nie narusza tego przepisu brak dalej idących szczegółowych ustaleń (jak chciałby Skarżący) co do dokładnej daty i zakresu ewentualnego nielegalnego wydobycia kopaliny z poszczególnych wyrobisk.

Z tych wszystkich przyczyn skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Prezesa WUG o obciążenie Skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego, ponieważ organ nie wykazał poniesienia takich kosztów (w szczególności odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia piastuna organu, a nie przez pełnomocnika).

Opłaty eksploatacyjne - opłata podwyższona za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10.03.2022 r. Sygnatura: III SA/Gl 380/21

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...]. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] [...] r., znak: [...], [...] w części dotyczącej punktu 1 oraz punktu 2 i orzekł:

ustalił skarżącemu [...] opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji [...] ton kopaliny (piasku ze żwirem), w okresie od 5 lipca 2015 r. do 6 czerwca 2019 r., na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], Gmina [...], powiat [...], województwo [...] w wysokości [...] zł.zobowiązał go do wniesienia 60 % ustalonej opłaty na konto Gminy [...] i 40%, kwoty na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...].utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] r., znak: [...], [...] w pozostałym zakresie, tj. w części, w jakiej organ I instancji umorzył postępowanie w stosunku do [...], żony skarżącego i współwłaścicielki nieruchomości, na której prowadzone było wydobycie.

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 i poz. 695) - dalej powoływana jako Kpa w związku z art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 i poz. 1339) - dalej Pgg.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2, pkt 2 i art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] ustalił stronie opłatę podwyższoną.

Powyższa decyzja została wydana w związku z wpływem [...] r. do organu I instancji pisma Marszałka Województwa [...] z 19 kwietnia 2019r., zawierającego prośbę o zweryfikowanie informacji zawartej w otrzymanym do zatwierdzenia "Projekcie robót geologicznych dla udokumentowania złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. C1 na terenie części działki ewid. Nr [...] w miejscowości [...]" w zakresie rekultywacji terenu poeksploatacyjnego (działka o numerze ewidencyjnym [...]) pod kątem ewentualnego wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji.

Od tej decyzji odwołał się skarżący wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania strona tłumaczyła prace prowadzone na działce o numerze ewidencyjnym [...], której jest współwłaścicielem obowiązkiem "wykonania rekultywacji gruntów w kierunku rolnym pod urządzenie stawów rybnych", nałożonym na niego decyzją Starosty [...] z [...] r., znak: [...], zmienioną decyzją z [...] r., znak: [...], na mocy której przedłużono termin wykonania tej rekultywacji do 20 września 2023 r. Z powyższego wywiodła, że karanie jej nie jest uzasadnione. Skarżący przyznaje, że nie dopatrzył, aby przed rozpoczęciem tych prac wystąpić do właściwego organu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, ale uczynił to w 2019r., zwracając się z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wykonanie zbiornika wodnego na przedmiotowym terenie. Ten fakt skarżący się uznał za jedyne uchybienie z jego strony. W jego ocenie organ I instancji przyjmując, że wyłącznym celem jego działań było wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, błędnie określił cel prowadzonych prac ziemnych, gdyż cel ten wynika z powyższej decyzji, on nie prowadził wydobycia kruszywa, a jego zamiarem i celem było wyłącznie wykonanie zbiornika wodnego w ramach prac rekultywacyjnych. Starosta zaś przeprowadzając wizję terenową nie stwierdził żadnych uchybień prowadzonych prac rekultywacyjnych. Jednocześnie przyznał, że w związku z działaniami organu I instancji zlecił w 2019 r. wykonanie dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", którą zatwierdził Marszałek Województwa [...]. Zdaniem strony zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dowodzi, że wystąpiło wydobywanie kopaliny oraz że działalność rekultywacyjna przyniosła mu jakąkolwiek korzyść gospodarczą. Tłumaczył, że wydobyte masy ziemne zhałdował, aby wykorzystać je jako nasyp dla zbiornika wodnego i wyrównanie licznych nierówności terenowych oraz podwyższenia rzędnych działki. Nadmienił, że ponosi konsekwencje nieprawidłowych działań osób, podmiotów z lat 70-tych i 80- tych ubiegłego wieku. Zarzucił organowi I instancji, że nie odniósł się do charakteru robót ziemnych, przesądzając z góry, że była to zarobkowa działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin bez koncesji, natomiast nie wskazał i nie wyjaśnił okoliczności, które dały mu podstawę do przyjęcia takiej tezy, co w ocenie strony podważa wiarygodność i rzetelność postępowania tego organu. Jego zdaniem żaden z zgromadzonych dowodów nie potwierdził prowadzenia eksploatacji kopaliny na przedmiotowej działce i nie może tego potwierdzać niepracująca ładowarka oraz podjechanie samochodu pod załadunek, co stwierdził organ I instancji w trakcie wizji, który jednocześnie stwierdził, że nie prowadzono robót ziemnych. Zastrzeżenia budzi fakt wzięcia pod uwagę ustnych oświadczeń niezidentyfikowanych osób uznanych za jego synów. Podważył także ustaloną ilość wydobytej kopaliny i przyjętą grubość nadkładu, tj. 1,0 m, co stoi w sprzeczności z dokumentacją geologiczną złoża [...], z której wynika, że nadkład ten wynosi 1,2 m - 1,4 m. To ma istotne przełożenie na ustalenie wysokości opłaty podwyższonej, co z kolei wpływa na sytuację życiową odwołującego się i jego rodziny. Ponadto odwołujący się poddał w wątpliwość wartość dowodową informacji z geoportalu "Google Earth" .

Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 Pgg kopaliną wydobytą - jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zaś złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg). Z kolei działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być, w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, wykonywana jedynie na podstawie udzielonej koncesji. Zgodnie z art. 140 ust. 1 Pgg działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Organem właściwym w tego rodzaju sprawach, poza wyjątkami wynikającymi z art. 140 ust 2 pkt 1 Pgg, jest właściwy organ nadzoru górniczego (art. 140 ust. 2 pkt 2 Pgg). Natomiast art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg wskazuje, w jaki sposób należy obliczyć wysokość opłaty podwyższonej. Ponadto art. 143 ust. 2 i ust. 3 Pgg wskazuje, kto może być stroną postępowania w sprawach dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, tj. w szczególności może nią być podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku właściciel nieruchomości.

Wskazał, że przesłankami do wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych, organowi nadzoru górniczego. W takiej sytuacji organ I instancji nie ma innej możliwości, jak tylko ustalenie opłaty podwyższonej, gdyż decyzje w takich sprawach nie mają charakteru uznaniowego.

Natomiast skarżący nie posiadał koncesji na wydobywanie kopaliny z przedmiotowej działki, której wraz z żoną jest współwłaścicielem.

Organ II instancji stwierdził, iż sygnały o naruszeniu prawa przez prowadzenie wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji wpłynęły do organu I instancji już [...] r., kiedy to otrzymał pismo z 8 marca 2013 r. dot. nielegalnego wydobycia i sprzedaży kruszyw bez koncesji w miejscowości [...]. Po przeprowadzeniu wizji w terenie [...] r. organ I instancji pismem z [...] r., znak: [...], poinformował Starostę [...] o prowadzonych na działce [...] robotach ziemnych oraz podjął działania w celu ustalenia formalnych podstaw działalności odwołującego się na terenie tej nieruchomości. Informację o nielegalnym wydobywaniu kopaliny organ I instancji otrzymał również od Zarządu Ogródków Działkowych [...] r. W ocenie organu II instancji opisane powyżej zainteresowanie prowadzonymi robotami ziemnymi sprawiło, że odwołujący się rozpoczął proces zalegalizowania działalności właśnie pod pretekstem rekultywacji gruntów - wniosek z 26 września 2013 r. Jednak nawet uzyskanie wyżej wymienionej decyzji na przeprowadzenie rekultywacji w kierunku rolnym pod urządzenie stawów rybnych nie skłoniło strony do podjęcia dalszych działań dla pełnego sformalizowania tego procesu, pomimo wyraźnej wskazówki w tym zakresie zawartej w postanowieniu Wójta Gminy [...] z [...] r., stanowiącym opinię do wniosku w sprawie o rekultywację. W uzasadnieniu tego postanowienia wyraźnie zaznaczono, że "zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie stawów wymaga, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, przestrzennym, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy". Jak wynika z akt sprawy taki wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ziemnego stawu rybnego odwołujący się złożył dopiero 11 października 2019 r., a więc już w trakcie trwania postępowania przed organem I instancji dotyczącym ustalenia opłaty podwyższonej.

Skarżący, jako potwierdzenie prawidłowości wykonywanych prac rekultywacyjnych, przytoczył protokół z kontroli przeprowadzonej (na podstawie art. 26 i 27 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), zwanej dalej: uogril), na działce nr [...], pt. "Protokół z rozprawy administracyjnej" spisany [...] r. w [...]. Organ II instancji zwrócił uwagę, że wbrew temu co sugeruje strona, ww. kontrola nie została przeprowadzona w ramach postępowania dotyczącego przedłużenia terminu rekultywacji, ponieważ kontrolę przeprowadzono w maju 2017 r., a wniosek o zmianę terminu rekultywacji datowany jest na dzień 1 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 27 ust. 3 uogril przeprowadzana przez Starostę [...] kontrola wykonania obowiązku rekultywacji gruntów powinna polegać na sprawdzeniu (co najmniej raz w roku) zgodności wykonywanych zabiegów z dokumentacją rekultywacji tych gruntów, a zwłaszcza wymagań technicznych oraz ich terminowości. Jak wynika z wyjaśnień uzyskanych od Starosty [...] zawartych w piśmie z 6 listopada 2020 r. ww. kontrola była jedyną przeprowadzoną na tym terenie, a z treści protokołu wynika, że opisano wyłącznie stan istniejący na rekultywowanych działkach w dniu kontroli, nie odnosząc się do żadnych dokumentacji czy ustaleń w tym zakresie. Jednakże charakter prowadzonych prac wzbudził wątpliwości kontrolujących, bowiem w protokole zawarto informację, że skarżący nie posiada koncesji oraz zapisano jego oświadczenie, że nie prowadzi na terenie rekultywowanym działalności górniczej.

Organ podniósł także, że z akt sprawy nie wynika, żeby jakakolwiek dokumentacja rekultywacji została opracowana, jednak w punkcie 3 pisma z 17 października 2017 r. skierowanego do organu I instancji skarżący informuje, że we wniosku o ustalenie rekultywacji przedstawił zakres prac mających na celu przywrócenie gruntów na działce nr [...] w [...] dla celów rolnych. I tak w piśmie z 20 września 2013 r., wnioskującym o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji, strona stwierdziła, że działka jest zdewastowana nieregularnymi wykopami w jej wschodniej i zachodniej części, a "dla zagospodarowania rolniczego przedmiotowej działki zamierzam zasypać część wykopów na wschodniej części działki nr [...] od strony działki nr [...] oraz od strony [...] dla uzyskania filara bezpieczeństwa powodziowego. Obydwa wykopy na mojej działce zamierzam uporządkować i utworzyć hodowlane stawy rybne". Jednakże wbrew tym twierdzeniom z analizy zdjęć lotniczych pozyskanych z aplikacji Google Eatrh wynika, że od wydania decyzji rekultywacyjnej, tj. od roku 2013 do 2019 prace na terenie działki nr [...] skupiały się głównie na sukcesywnym powiększaniu zbiornika wodnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania sprowadzających się do tego, że skarżący wykonywał jedynie ustawowe obowiązki wynikające z uogril dotyczące rekultywacji, organ podniósł, że zgodnie z art. 22 ust. 3 uogril, skarżący, jako osoba obowiązana do rekultywacji gruntów, powinien zawiadamiać Starostę [...] - w terminie do 28 lutego każdego roku, o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. Natomiast jak wynika z pisma Starosty [...] z 6 listopada 2020 r. ani jedno takie zawiadomienie nie zostało przekazane.

Biorąc pod uwagę zarówno brak dokumentacji rekultywacji, jak i brak ww. zawiadomień wynikających z przepisów uogril oraz protokołów z kontroli przeprowadzanych w oparciu o art. 26 i 27 uogril. jedynymi dokumentami ilustrującymi zakres prowadzonych prac na działce nr [...] w kolejnych latach są zdjęcia lotnicze z Google Earth i GEOPORTALU, z których jednoznacznie wynika, że rekultywacja polegała głównie na powiększaniu zbiornika wodnego, czyli wybieraniu materiału z jego czaszy.

W ocenie organu te fakty dowodzą, że stronie nie zależało na zgodnym z prawem uregulowaniu swojej działalności. Co więcej, przez kolejne lata prowadziła na nieruchomości [...] szeroko zakrojone roboty ziemne nie wypełniając obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolejny etap działań strony związany z przedmiotową nieruchomością dotyczy wniosku z 1 sierpnia 2018 r. o wydłużenie terminu zakończenia prac rekultywacyjnych i ich przedłużenie do 20 września 2023 r. Jednak już po uzyskaniu zgody Starosty [...] wyrażonej w decyzji z [...] r., w kwietniu 2019 r. odwołujący się złożył wniosek do Marszałka Województwa [...] o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na działce [...]. Projekt robót geologicznych dla udokumentowania złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C1 na terenie działki wid. [...] w miejscowości [...] został wykonany w kwietniu 2019 r. Jak skarżący wyjaśnił, zlecił go "w związku z działaniami Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z perspektywą uzyskania koncesji, ...aby nie domniemywano dalej, że prowadzi działalność pozakoncesyjną." Na tej podstawie organ II instancji uznał, iż skarżący przyznał, że dotychczas eksploatował kopalinę z czaszy zbiornika bez wymaganej koncesji. Twierdzenie strony, że na terenie będącym przedmiotem rekultywacji, czyli na terenie działki nr [...] "nie występowało złoże w dacie przeprowadzonych czynności przez Okresowy Urząd Górniczy w [...]" jest bezpodstawne, ponieważ złoże kopaliny, tam się znajdowało i dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia, czy było ono udokumentowane czy nie.

Organ zwrócił także uwagę, że opracowana w październiku 2019 r. dokumentacja geologiczna złoża kruszywa naturalnego "[...]", zawiera informacje odnośnie stanu terenu będącego przedmiotem rekultywacji, które w części dotyczącej istniejącego zbiornika (wyrobiska) nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W punktach 1.1. i 1.4. oraz w załączniku tekstowym nr 1 zapisano, że w "nieokreślonej przeszłości", "przed nabyciem terenu przez obecnego właściciela", "przed rokiem 1999", na części centralnej złoża utworzono wyrobisko o powierzchni [...] ha. Do dokumentacji geologicznej nie dołączono żadnych dokumentów, w tym kartograficznych, które potwierdzałyby informacje w przedmiotowym zakresie. Mapa stanowiąca podkład dokumentacji geologicznej (pierwotna) otrzymana ze Starostwa [...] wykonana została na podstawie pomiaru z kwietnia 2013 r. Z pomiaru do dokumentacji geologicznej (wykonanego w sierpniu 2019 r.) wyraźnie widać że w okresie 2013-2019 wyrobisko uległo znacznemu powiększeniu. Przedmiotowe działania strony skłoniły Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] o zweryfikowanie informacji o możliwości prowadzenia wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji na nieruchomości [...]. Rozpoznanie stanu faktycznego na miejscu w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w [...] r. potwierdziło trwający od wielu lat proces poszerzania wyrobiska wgłębnego, także spod lustra wody oraz dało możliwość przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych i oceny cech geologicznych złoża. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wystąpił do Starosty [...] i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o przedstawienie decyzji administracyjnych wydanych dla działki [...], pozwalających stronie na prowadzenie robót ziemnych na tej nieruchomości. Pytane w sprawie organy przedstawiły jedynie akta sprawy dotyczące decyzji rekultywacyjnej oraz jej przedłużenia. Dokumentacja ta nie zawiera żadnych projektów technicznych rekultywacji, które pozwalałyby na porównanie zamierzeń przedsiębiorcy w okresie wydawania decyzji z aktualnym stanem robót oraz zmianami ukształtowania terenu całej nieruchomości.

Uzasadniając swoje odwołanie na stronie 3 odwołujący się wskazał, że ... " Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na kolejnych zdjęciach satelitarnych wyrobisko systematycznie się poszerzało, tzn. zbiornik wodny zajmował coraz większą powierzchnię działki, nie stanowi dowodu wprost, że prowadzono wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Powiększenie obrysu terenu zaniżonego, względem naturalnego terenu otaczającego związane było z wykonywanymi pracami rekultywacji wcześniejszej eksploatacji dokonanej w latach poprzednich (głównie w latach 70- tych ubiegłego wieku) przez poprzedników prawnych obecnego właściciela. Prace rekultywacyjne polegały na utworzeniu łagodnych nachyleń wcześniejszych stromych skarp nieregularnie kształtowanych wyrobisk. Nadanie łagodnych spadków wokół wyrobisk nastąpiło poprzez przemieszczenie mas ziemnych z terenów zewnętrznych, otaczających stare wyrobiska w związku z czym nastąpiło znaczne poszerzenie terenu zaniżonego względem terenów naturalnie ukształtowanych."

Takiemu wyjaśnieniu - zdaniem organu - przeczą jednak zdjęcia zamieszczone w Geoportal.gov.pl. Pomimo, że materiały tam przedstawione mają charakter poglądowy, to na zdjęciu z 2010 r. widać, że działka nr [...] w znacznym stopniu stanowi użytek rolny natomiast fragment nieruchomości, będący przedmiotem rozpoznania, stanowią nieużytki porośnięte niewysoką roślinnością. Z pewnością na tej części działki nie występują żadne zbiorniki wodne wymagające, jak pisze strona, nadania łagodnych spadków. Podobny stan zagospodarowania terenu widać na zdjęciu Google Earth z 27 kwietnia 2011 r. Dopiero zdjęcie z 31 grudnia 2012 r. dokumentuje prace ziemne na części działki nr [...], a zbiornik wodny widoczny jest w terenie dopiero w połowie 2013 r. Wątpliwości budzą więc działania strony w latach 2013-2019 na przedmiotowej nieruchomości skoro w tym czasie nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy ani pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawów rybnych.

Przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, zdaniem organu II instancji, na uwagę zasługuje fakt, iż - jak wynika z analizy KRS oraz innych dostępnych baz danych - skarżący prowadził eksploatację kruszywa naturalnego na podstawie kilku koncesji, a także prowadził jego sprzedaż. Posiadał więc wystarczającą wiedzę w jaki sposób prowadzić eksploatację kruszywa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezależnie od powyższego Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] r., na wniosek firmy "[...]" w [...] zatwierdził dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego "[...]". Z tego faktu organ II instancji wywiódł, że strona zamierza jednak eksploatować przedmiotowe złoże i tym samym w wątpliwość poddać należy sens prowadzenia od siedmiu lat, według stanowiska strony, rekultywacji.

Ponadto organ II instancji zauważył, że rodzaj kopaliny ustalony został w trakcie wizji lokalnej [...] r. i oględzinach przeprowadzonych [...] r. przez geologa górniczego, natomiast pomiar geodezyjny wykonany został przez mierniczego górniczego, a więc osoby posiadające kwalifikacje wskazane w art. 116 ust. 3 Pgg. Są to osoby uprawnione do sporządzania dokumentacji mierniczo-geologicznej, posiadające odpowiednią wiedzę specjalistyczną i doświadczenie, pozwalające na dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego i ustalenia ilości nielegalnie wydobytej kopaliny w przedmiotowej sprawie. Pomiar geodezyjny został wykonany metodą pozycjonowania satelitarnego - pomiar bezpośredni a współrzędne punktów określono z dokładnością pojedynczych centymetrów. Do wykonania pomiaru części niezawodnionej wyrobiska użyto odbiornika GPS Trimble R8s wraz z kontrolerem TSC3, natomiast do pomiaru dna części zawodnionej wyrobiska, użyto hydrologicznego zestawu pomiarowego "Seafloor" wyposażonego w platformę pomiarową HyDrone służącą do wykonywania pomiarów batymetrycznych. Obliczenia ilości nielegalnie wydobytej kopaliny przeprowadzono przy użyciu powszechnie stosowanego w obliczeniach geodezyjnych oprogramowania: MicroMap, WinKalk oraz C-Geo. Określenia objętości wydobytej kopaliny dokonano poprzez porównanie dwóch modeli terenu. Model "przed eksploatacją" określono na podstawie kopii mapy zasadniczej udostępnionej przez Starostę [...], z którego pochodzą rzędne wysokościowe terenu oraz zdjęcia lotniczego z 5 lipca 2015 r. pozyskanego z portalu Google Earth. Stan "po eksploatacji" określono na podstawie pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych podczas wizji i oględzin z czerwca i października 2019r. Szczegółowe informacje dotyczące zarówno użytego do pomiarów geodezyjnych sprzętu, jak również sposobu dokonanych pomiarów oraz obliczeń, przedstawiono w Sprawozdaniu z prac biurowych, mających na celu obliczenie ilości kopaliny wydobytej bez koncesji. W ocenie organu II instancji nie budzi wątpliwości prawidłowość zarówno sposób wykonania pomiarów geodezyjnych, jak również sposób obliczenia objętości wydobytej kopaliny.

Odnosząc się do kwestionowania przez stronę grubości nadkładu przyjętej do obliczeń (organ I instancji określił ją na 1,0 m), która w istotny sposób wpływa na wysokość ustalonej opłaty podwyższonej, organ II instancji podzielając słuszność zarzutu w tym zakresie pozyskał dokumentację geologiczną złoża "S.", zatwierdzoną przez Marszałka Województwa [...] i postanowił na podstawie danych w niej zawartych zmienić przyjętą do obliczeń grubość nadkładu na wartość 1,2 m. W tym celu sporządzona została [...] r. karta korygująca zmieniająca ilość wydobytej kopaliny i tym samym wysokość ustalonej opłaty podwyższonej. To skutkowało tym, że organ II instancji dokonał zmiany w zaskarżonej decyzji w zakresie ilości i wysokości ustalonej opłaty podwyższonej.

Natomiast w zakresie wątpliwości strony dotyczących przyjęcia jako dowód informacji z geoportalu Google Earth, wskazał na art. 75 § 1 Kpa, stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W ocenie organu II instancji właściwie został określony przez organ I instancji okres, za który została ustalona opłata podwyższona. Systematyczne powiększanie wyrobiska następowało już od 2013 r., wtedy to organy nadzoru górniczego nie były właściwe rzeczowo w zakresie przedmiotowych spraw. Mając na uwadze treść art. 143 ust. 1 Pgg, że decyzja w sprawach ustalenia opłaty podwyższonej nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, organ I instancji za podstawę ustalenia opłaty podwyższonej przyjął, jako datę początkową, stan wyrobisk górniczych, jaki uwidoczniony jest na historycznym zdjęciu lotniczym, pozyskanym z Google Earth, według stanu na 5 lipca 2015 r., nie uwzględniając obszaru, który do tego dnia był już wyeksploatowany. Zaś za datę końcową organ I instancji przyjął [...] r., tj. dzień w którym organ ten przeprowadził pierwszą wizję w terenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 1 Pgg poprzez przekroczenie interpretacji w kontekście art. 15 ust. 1 uogril, organ II instancji wyjaśnił, że przywołany art. 15 ust. 1 uogril odnosi się do przeciwdziałania degradacji gleb i zobowiązuje właściciela gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu właściwy organ (w tym przypadku Starosta [...]), ze względu na ochronę gleb przed erozją i ruchami masowymi ziemi może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntów, zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie gruntów lub założenie na nich trwałych użytków zielonych. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] nie wydał decyzji w oparciu o ww. przepis, natomiast w oparciu o art. 22 uogril wydał decyzję z [...] r., zobowiązującą odwołującego się do rekultywacji gruntów zdewastowanych. Tak więc powoływanie się odwołującego się na art. 15 ust. 1 uogril jest nieuprawnione.

W skardze obejmującej pkt 1 i 2 decyzji Prezesa WUG skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części.

Zarzucił jej naruszenie:

143 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze; 140 ust. 3 pkt. 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze; 81a § 1 kpa; 80 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczył, że nie wydobywał na przedmiotowym terenie żadnych kopalin, a wykonywane na działce o numerze ewidencyjnym [...] prace były wykonywane w celu rekultywacji tego terenu zgodnie z decyzją Starosty [...].

Co do zarzutu naruszenia art. 143 ust. 1 Pgg dotyczącego terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji podniósł, że odnośnie zdarzeń mających miejsce w 2015 r. - z dniem 31 grudnia 2015 r. zaczął biec pięcioletni termin do wydania decyzji określony w art. 143 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Termin ten w niniejszej sprawie upłynął 31 grudnia 2020 r. Tymczasem decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] r. W związku z powyższym, organ II instancji wydając decyzję - za zdarzenie mające miejsce od 5 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. - dopuścił się naruszenia art. 143 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Co więcej decyzja organu II instancji uchyliła pkt. 1 i 2 decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] r. eliminując ją z obiegu prawnego.

Odnośnie zarzutu 2., odnoszącego się do ustalenia opłaty podwyższonej i jej wysokości, skarżący stwierdził, że organ II instancji nie dysponuje żadnym dowodem, iż w powiększonym przez niego zbiorniku wodnym znajdowało się złoże kopaliny (piasku ze żwirem). Co więcej, sam organ II instancji potwierdza, iż złoże kopaliny na terenie działki nr [...] nie zostało udokumentowane (str. 7 decyzji).

Po drugie, organ II instancji nie dysponuje żadnym dowodem iż skarżący wydobył [...] ton kopaliny (piasku ze żwirem). Co najwyżej, organ II instancji dysponuje pomiarami jaka jest objętość wydobytych z działki mas ziemnych, jednak całkowicie gołosłowne jest uznanie przez organ, iż wszystko co zostało wykopane (z wyjątkiem zgromadzonego nadkładu) stanowiło kopalinę.

W takim wypadku, wobec braku możliwości udowodnienia ilości wydobytej przez skarżącego kopaliny organ winien naliczyć opłatę za wykonanie robót geologicznych. Zastosowanie winien znaleźć art. 140 ust. 3 pkt. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze a opłata podwyższona winna być naliczona w wysokości [...] zł za każdy kilometr kwadratowy powierzchni terenu objętego taką działalnością, przy czym rozpoczęty kilometr kwadratowy powierzchni terenu liczy się jako cały.

Odnośnie naruszenia art. 81a § 1 Kpa, nakazującego rozstrzygać niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony podniósł, że skoro organ II instancji na str.5 zaskarżonej decyzji stwierdził, że "nie sposób nie zauważyć że działalność odwołującego się na terenie działki nr [...] począwszy od 2013 roku budzi szereg wątpliwości, które w toku prowadzonego postępowania trudno logicznie wytłumaczyć", z czego wynika wprost, iż postępowanie dowodowe nie rozwiało wątpliwości organu, to winien był zastosować ww. przepis. Tymczasem, w wydanej decyzji organ II instancji za każdym razem interpretuje wątpliwości przeciwko skarżącemu. Organ II instancji pomija przede wszystkim, iż działalność skarżącego miała na celu wykonanie decyzji Starosty [...] z [...] r. znak [...], nakładającej na skarżącego obowiązek rekultywacji działki [...] pod urządzenie stawów rybnych. W tym zakresie decyzja Starosty [...] nie tylko uprawniała skarżącego do dokonywania prac rekultywacyjnych, ale go do tego zobowiązywała. Skarżący wyjaśniał w postępowaniu, iż aby oczyścić dno stawu musiał wydobyć składowane tam przez wiele lat odpady.

Wreszcie co do zarzutu 4. skarżący stwierdził, że wysokość nadkładu powoduje istotne obniżenie wysokość nałożonej na skarżącego opłaty, dlatego okoliczność powyższa winna zostać zweryfikowana przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje za pomocą pomiarów geodezyjnych przy użyciu specjalistycznego sprzętu i nie jest tu wystarczająca analiza dokumentacji z archiwum Marszałka Województwa [...], której dokonał organ II instancji w konsekwencji podniesionego w odwołaniu zarzutu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd poddał analizie zarzut przedawnienia, albowiem w sytuacji, gdyby okazał się on uzasadniony, konieczne stałoby się uchylenie zaskarżonej decyzji bez konieczności zbadania pozostałych zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 Pgg, do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.) dotyczące zobowiązań podatkowych. Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom.

Odpowiednie zastosowanie oznacza odwołanie się do przepisów O.p, ale jedynie w zakresie nie uregulowanym w Pgg.

Stosownie do art. 143 ust. 1 Pgg, decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, przy czym jest to decyzja ustalająca, co wynika z art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg ("opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się ...").

Art. 68 § 1 ustawy O.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przy czym termin wynikający z powołanego przepisu został odmiennie określony w art. 143 ust. 1 Pgg na 5 lat i to ten termin znajduje zastosowanie w sprawie, gdyż skoro został wskazany w przepisach Pgg, to nie obejmuje go odesłanie do O.p. zawarte w art. 142 ust. 1 Pgg.

Zagadnienie przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej stało się przedmiotem omówienia przez L. Etela, a wyrażone przez niego stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela.

Komentator stwierdził bowiem, że "W zasadzie nie budzi już wątpliwości możliwość zmiany decyzji wymiarowej w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy upłynął w trakcie tego postępowania termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku. W przypadku gdy podatnikowi doręczono decyzję wymiarową w terminie, a następnie odwołał się on od niej i w trakcie postępowania odwoławczego upłynął omawiany termin przedawnienia, organ odwoławczy może nie tylko utrzymać w mocy tę decyzję, lecz także ją uchylić i orzec merytorycznie. Decyzja organu odwoławczego nie może być jednak mniej korzystna dla podatnika niż uchylona. Skorygowanie przez organ odwoławczy decyzji wymiarowej nie jest ustaleniem zobowiązania podatkowego - ono już istnieje po doręczeniu decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji, ale jest przejawem kontroli poprawności tego ustalenia i w razie stwierdzenia uchybień, ich wyeliminowania. (...). W sytuacji gdy podatnik zapłacił podatek na podstawie decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji (np. [...] zł) i zakwestionował jego wysokość w odwołaniu, to organ drugiej instancji także po upływie okresu przedawnienia może stwierdzić, że podatek wynosi mniej (np. [...] zł) w trybie powołanego wyżej przepisu i jednocześnie orzec o nadpłacie w wysokości [...] zł (art. 74a o.p.).Organ odwoławczy nie może jednak po upływie terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania uchylić w całości decyzji wymiarowej i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." (L. Etel [w:] R. Dowgier, G. Liszewski, B. Pahl, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 68).

Przenosząc cytowane stanowisko na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że początek okresu, w którym nastąpiło wydobycie, organ określił na 2015r. Oznacza to, że pięcioletni okres do wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną z tego tytułu rozpoczął bieg z dniem 1 stycznia 2016r., zatem upłynął 31 grudnia 2020r. Decyzja I instancji została wydana [...] r., a więc przed upływem tego okresu. Natomiast decyzja II instancji wydana została co prawda [...]r., ale uchylenie rozstrzygnięcia I instancji związane było z uwzględnieniem jednego z zarzutów odwołania, a w konsekwencji ustalenia opłaty w niższej niż pierwotnie wysokości. Jest więc korzystna dla zobowiązanego.

Zatem uwzględniając tezy cytowanego komentarza w kontekście stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że prawo do wydania decyzji nie uległo przedawnieniu i dotyczący tego zarzut skargi jest nieuzasadniony.

Wobec tego ustalenia, Sąd przystąpił do merytorycznej analizy sprawy.

Bezspornym jest, że na terenie przedmiotowej działki doszło do wykonania prac ziemnych polegających na wykonaniu wykopu, co zostało jednoznacznie potwierdzone w aktach sprawy. Dowody to potwierdzające stanowią protokół z [...] r. oraz protokół z [...] r. Stan ten skarżący tłumaczy wykonywaniem rekultywacji działki w kierunku rolnym pod urządzenie stawów rybnych, na co przedkłada decyzję Starosty [...] z [...] r., znak: [...] oraz decyzję z [...] r., znak: [...], na mocy której przedłużono termin wykonania tej rekultywacji do 20 września 2023 r. Natomiast kwestią sporną jest to, czy organy obu instancji właściwie zakwalifikowały działania strony na przedmiotowej działce jako wydobywanie kopaliny bez koncesji, co skutkowało ustaleniem opłaty podwyższonej. Innymi słowy spór dotyczy charakteru działalności strony na przedmiotowej działce.

W tak zarysowanym sporze Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego.

Materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1064) - dalej powoływana jako "ustawa" lub "Pgg".

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża.

Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od złoża stanowi jej wydobycie.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji.

Zatem w odniesieniu do wydobycia kopalin istnieje sztywny reżim prawny, którego niedochowanie skutkuje stosowną sankcją. Art. 140 przewiduje naliczenie opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Organami właściwymi w tych sprawach jest m.in. właściwy organ nadzoru górniczego w zakresie niewymienionym w pkt 1 (art. 140 ust. 2 pkt 2). Natomiast opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3).

Stosownie do art. 143 ust. 2 Pgg w sprawach określonych niniejszym działem stroną postępowania jest odpowiednio:

1) przedsiębiorca albo

2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo

3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo

4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

Przy czym, w myśl ust. 3 art. 143 Pgg, w przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne.

Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że również bezspornym jest, że prace ziemne na wskazanej działce prowadził skarżący. Sporny jest natomiast ich charakter - czy było to wydobycie kopalin bez koncesji czy rekultywacja działki poprzez wykonanie stawów.

Poszukując odpowiedzi na to pytanie na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 80 Kpa organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całego materiału dowodowego. Oznacza to, że nie ocenia każdego dowodu odrębnie, lecz wszystkie dowody razem i we wzajemnej łączności i wyprowadza z nich wnioski przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Natomiast taka ocena zgromadzonych dowodów prowadzi do konstatacji, że zasadne jest stanowisko organu.

Strona złożyła wniosek o rekultywację nieruchomości 26 września 2013r. Decyzja zobowiązująca go do rekultywacji określała termin zakończenia prac na 2018r. Termin ten został następnie przedłużony do 2023r. na wniosek strony z 1 sierpnia 2018r. Oznacza to, że skarżący zamierzał prowadzić rekultywację jednej tylko działki przez 10 lat. Proces ten oczywiście nie jest ograniczony żadnym terminem, tym niemniej wskazuje to, że skarżący nie był szczególnie zainteresowany szybkim jej zakończeniem. Można nawet pokusić się o wątpliwość, czy strona w ogóle była faktycznie zainteresowana wykonaniem rekultywacji, skoro została pouczona, że dla jej faktycznego rozpoczęcia konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a wniosek o jej wydanie złożyła 11 października 2019r., a więc 6 lat po złożeniu wniosku o zezwolenie na rekultywację, a nawet po przedłużeniu terminu do jej wykonania, co nastąpiło decyzją z 2018r. Miało to zresztą miejsce już w trakcie postępowania przed organem I instancji, kiedy strona miała świadomość, że organ nadzoru interesuje się już zasadami, na których prowadzone są prace ziemne na nieruchomości. Oznacza to, że w okresie od 2013r. do 2019 nie było decyzji ani o warunkach zabudowy, ani pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawów.

Strona tłumaczy powiększenie istniejącego na działce zbiornika wodnego pochodzącego rzekomo z lat 70-tych koniecznością złagodzenia stromych skarp. Tyle tylko, że w 2010r. nie było na nieruchomości żadnego zbiornika, w tym także o stromych brzegach.

Zdjęcia zamieszczone w Geoportal.gov.pl. wg stanu na 2010r. obrazują, że działka nr [...] w znacznym stopniu stanowi użytek rolny natomiast fragment nieruchomości, będący przedmiotem rozpoznania, stanowią nieużytki porośnięte niewysoką roślinnością. Na tej części działki nie występują żadne zbiorniki wodne wymagające łagodzenia spadków. Podobny stan zagospodarowania terenu widać na zdjęciu Google Earth z 27 kwietnia 2011 r. Dopiero zdjęcie z 31 grudnia 2012 r. dokumentuje prace ziemne na części działki nr [...], a zbiornik wodny widoczny jest w terenie dopiero w połowie 2013 r. Z analizy zdjęć lotniczych z Google Earth wynika, że od wydania decyzji rekultywacyjnej, tj. od roku 2013 do 2019 prace na terenie działki nr [...] polegały głównie na powiększaniu zbiornika wodnego, chociaż w piśmie z 20 września 2013 r. stanowiącym wniosek o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji, strona oświadczyła, że "dla zagospodarowania rolniczego przedmiotowej działki zamierzam zasypać część wykopów na wschodniej części działki nr [...] od strony działki nr [...] oraz od strony [...] dla uzyskania filara bezpieczeństwa powodziowego. Obydwa wykopy na mojej działce zamierzam uporządkować i utworzyć hodowlane stawy rybne".

Nadto - jak słusznie podniósł organ - zgodnie z art. 22 ust. 3 uogril, strona, jako osoba obowiązana do rekultywacji gruntów, powinna zawiadamiać Starostę [...] - w terminie do 28 lutego każdego roku, o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. Jak wynika z pisma Starosty [...] z [...] r., znak: [...], ani jedno takie zawiadomienie nie zostało przekazane. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że rekultywacja w ogóle była prowadzona, tym bardziej przy uwzględnieniu faktu, że strona uzyskała decyzję o przedłużeniu terminu jej wykonania do 20 września 2023r.

Z drugiej strony organ zgromadził zdjęcia lotnicze z Google Earth i GEOPORTALU z kolejnych lat, z których wynika, że rekultywacja polegała głównie na powiększaniu zbiornika wodnego, czyli wybieraniu materiału z jego czaszy.

Zauważyć także trzeba, że po uzyskaniu decyzji Starosty [...] z [...]r. przedłużającej termin zakończenia rekultywacji do 20 września 2023r., w kwietniu 2019r.skarżący złożył wniosek do Marszałka Województwa [...] o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na działce [...]. Projekt robót geologicznych dla udokumentowania złoża kruszywa naturalnego "[...]" na terenie działki. [...] został wykonany w kwietniu 2019 r. a w październiku 2019 r. sporządzono dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego "[...]". Oznacza to, że równolegle obowiązywała decyzja o rekultywacji terenu w kierunku rolniczym oraz były prowadzone działania mające na celu zbadanie złoża kopaliny i jego udokumentowanie. Wydaje się, że cele te wzajemnie się wykluczają. Zbędnym byłoby zasypywanie wykopów we wschodniej części działki, co deklarowała strona w piśmie z 20 września 2013r. w sytuacji, gdy - co najmniej - rozważała możliwość eksploatacji kopaliny. I odwrotnie - sporządzenie dokumentacji złoża gdyby strona miała zamiar przeprowadzić rekultywację terenu poprzez wykonanie stawów byłoby równie zbyteczne.

Wskazane fakty potwierdzają, że słusznie organ II instancji uznał działania strony za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji i ustalił opłatę podwyższoną.

W kwestii kwoty owej opłaty Sąd zauważa, że rodzaj kopaliny ustalony został w trakcie wizji lokalnej [...] r. i oględzin przeprowadzonych [...] r., przez geologa górniczego, zaś pomiar geodezyjny wykonany został przez mierniczego górniczego, zatem osoby te posiadały niezbędne kwalifikacje do wykonania tych czynności.

Do wykonania pomiarów użyto specjalistycznego sprzętu, a - jak podniósł organ - współrzędne punktów pomiarowych wyznaczonych przy jego zastosowaniu charakteryzują się dokładnością do pojedynczych centymetrów. Przy ustalaniu ilości wydobytej kopaliny wykonano pomiar geodezyjny metodą pozycjonowania satelitarnego - pomiar bezpośredni. W zaskarżonej decyzji na jej str. 7 organ szczegółowo opisał rodzaj wykorzystanego sprzętu i oprogramowanie, w jakie jest wyposażony, jak również sposób dokonania pomiarów, a Sąd nie znalazł podstaw aby je kwestionować; nie czyni tego zresztą również sam skarżący. Określenia objętości wydobytej kopaliny dokonano poprzez porównanie stanu terenu sprzed eksploatacji oraz pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych podczas wizji i oględzin, określony jako po eksploatacji. Model "przed eksploatacją" ustalono na podstawie kopii mapy zasadniczej udostępnionej przez Starostę [...], z którego pochodzą rzędne wysokościowe terenu oraz zdjęcia lotniczego z 5 lipca 2015 r. pozyskanego z portalu Google Earth. Szczegółowe informacje dotyczące obliczeń, przedstawiono w Sprawozdaniu z prac biurowych mających na celu obliczenie ilości kopaliny wydobytej bez koncesji. W ocenie Sądu sposób wykonania pomiarów geodezyjnych, jak również sposób obliczenia objętości wydobytej kopaliny nie budzi wątpliwości. Nadto - uwzględniając zarzuty odwołania - organ II instancji skorygował grubość nadkładu przyjętego do obliczenia ilości wydobytej kopalny poprzez zwiększenie jego grubości z 1m (przyjętej przez organ I instancji) do 1,2m. Przyjął do tego dane zawarte w zatwierdzonej przez Marszałka Województwa [...], dokumentacji geologicznej złoża "[...]", którą uzyskał w toku postępowania. Konsekwencją zmiany w grubości nadkładu było sporządzenia [...] r. karty korygującej, zmniejszającej ilość wydobytej kopaliny i tym samym wysokość ustalonej opłaty podwyższonej.

Za datę początkową wydobycia organ przyjął stan nieruchomości widoczny na zdjęciu z Google Earth z 5 lipca 2015r. , a dla ustalenia ilości wydobytej kopaliny nie uwzględnił obszaru, który do tego dnia był już wyeksploatowany. Za datę końcową przyjął zaś dzień, w którym organ I instancji przeprowadził pierwszą wizję w terenie, tj. [...] r.

Powyższe okoliczności i ustalenia prowadza do wniosku, że zasadne jest stanowisko wyrażone przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych - poza przedawnieniem - zarzutów skargi, Sąd ich nie podzielił.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg, stanowiącego podstawę prawną wymierzenia opłaty podwyższonej strona podnosi, że:

wykonywane prace stanowią realizację decyzji o rekultywacji;organ nie dysponuje dowodem, że zbiorniku wodnym znajdowało się złoże kopaliny w postaci piasku ze żwirem;brak jest dowodów, że wszystko, co zostało wydobyte stanowiło kopalinę.

Do zarzutu pierwszego Sąd już się wyżej ustosunkował.

Odnośnie dwóch pozostałych należy przypomnieć, że w dniach [...]r. i [...]r. zostały przeprowadzone oględziny działki przez m.in. geologa górniczego, tj. osobę posiadającą wiedzę specjalną wystarczającą, aby ocenić, jaki materiał geologiczny znajduje się w danym miejscu. Po wtóre w toku postępowania organ pozyskał dane zawarte w dokumentacji geologicznej złoża "[...]", zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...]., a z której wynika, że na działce [...] występuje złoże piasku ze żwirem i brak jest podstaw do kwestionowania zawartych tam informacji. Nie można też utożsamiać stanu, gdy złoże nie istnieje i gdy nie zostało udokumentowane. Fakt, że nie została sporządzona dokumentacja geologiczna nie wskazuje, że złoża w danym miejscu nie ma. Nadto stwierdzić należy, że strona skarżąca ograniczyła się jedynie do kwestionowania ustalenia organu, że wszystko, co znajdowało się na terenie objętym działalnością strony i zostało wydobyte stanowiło kopalinę, jednak w toku postepowania ani nie przedstawiła ani nie wskazała żadnego dowodu na okoliczność tego, co innego się tam znajdowało.

W kwestii naruszenia art. 81a §1 Kpa, nakazującego rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony Sąd zauważa, że organ ustalił kto prowadził działalność na działce [...] (czego zresztą strona nie kwestionuje), natomiast swoje stanowisko co do rodzaju tej działalności, w szczególności, że stanowiła ona wydobycie kopaliny, a nie rekultywację terenu organ obszernie uargumentował z powołaniem się na szereg wskazanych w decyzji dowodów. Prowadzi to do wniosku, że stan faktyczny żadnych wątpliwości nie budzi i został ustalony w stopniu wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia, zatem Sąd zarzutu tego nie podzielił.

Ostatni zarzut dotyczy nieustalenia grubości nadkładu przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje w trybie pomiarów geodezyjnych i przy użyciu specjalistycznego sprzętu i że nie może ona wynikać z dokumentacji pozyskanej od Marszałka Województwa.

W tej kwestii zauważyć przyjdzie, że strona sama w odwołaniu powołała się na dokumentację geologiczną złoża, zatwierdzoną przez Marszałka podnosząc, że grubość nadkładu jest tam inna. Dlatego właśnie organ pozyskał ją od Marszałka i na podstawie danych w niej zawartych zwiększył grubość nadkładu do 1,2m. Stosownie do tych zmienionych danych została sporządzona karta korygująca, zmieniająca ilość wydobytej kopaliny. Wobec treści zawartych w dokumentacji geologicznej ich powielanie poprzez kolejny raz przeprowadzone pomiary uznać należy za zbędne. Wreszcie należy przyznać rację organowi co do tego, że korekta polega tylko na przeprowadzeniu działań matematycznych: po prostu wzrosła grubość warstwy ziemi, której kubaturę należy objąć od ustalonej kubatury wydobytej całości (kopaliny wraz z nadkładem), natomiast powierzchnia wyrobiska, która mogłaby ewentualnie być ustalona w trybie pomiarów geodezyjnych nie uległa zmianie. Słusznie zatem brak jest podstaw do ich powtarzania. Nie polega też na prawdzie twierdzenie strony, że nie miała ona możliwości weryfikacji ustalenia grubości nadkładu. Po pierwsze, została ona zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami strawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, zatem możliwość taka została jej zapewniona. Po drugie, dane przyjęte do obliczeń pochodziły z dokumentacji złoża, która była stronie znana. Miała więc ona możliwość zweryfikować, czy dane przyjęte przez organ pokrywają się z treściami, jakie zostały w niej zawarte.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Opłaty eksploatacyjne - opłata podwyższona za wydobycie kopaliny bez koncesji

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27.01.2021 r. III SA/GI 283/20

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji oddala skargi.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...]Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] uchylił w całości decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...]r., znak: [...], którą naliczono skarżącemu [...]solidarnie z [...] opłatę podwyższoną w wysokości [...]zł za wydobycie bez wymaganej koncesji [...]ton kopaliny - piasku, w okresie od [...]roku do [...]roku i ustalił:

[...] opłatę podwyższoną w kwocie [...] zł za wydobycie bez wymaganej koncesji [...]t kopaliny - piasku z działki ewidencyjnej nr [...]w [...], w okresie od [...] r. do [...] r. i zobowiązał wydobywającego do jej wniesienia proporcjonalnie na konto gminy [...] i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW),oraz [...] opłatę podwyższoną w kwocie [...] zł za wydobycie bez wymaganej koncesji [...]t kopaliny - piasku z działki ewidencyjnej nr [...]w K., w okresie od [...] r. do [...] r. i zobowiązał wydobywającego do jej wniesienia proporcjonalnie na konto gminy [...] i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 i z 2018 r. poz. 149, dalej: kpa), w związku z art. 140 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, dalej pgg).

Rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym oraz w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 czerwca 2019 r., sygn.. akt III SA/Gl 463/18, którym Sąd uchylił decyzję Prezesa WUG z [...]r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu solidarnie na skarżących, [...] i [...] (dalej skarżący) opłatę podwyższoną w kwocie [...]zł z tytułu wydobycia [...]ton kopaliny w okresie od [...] do [...] r. bez wymaganej koncesji. Wyrok ten uprawomocnił się, gdyż nie został zaskarżony.

Z jego uzasadnienia wynika, że pismem z [...]r. Komenda Powiatowa Policji w [...] poinformowała OUG o możliwym wydobywaniu kopaliny - piasku bez wymaganej koncesji w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].

Przeprowadzone postępowanie administracyjne przez organ nadzoru górniczego potwierdziło, że obaj skarżący w okresie od [...] do [...]r. prowadzili wydobycie piasku na działce [...] nie posiadając koncesji. W związku z tym organ ustalił dla nich solidarnie do zapłaty opłatę podwyższoną z tego tytułu czemu dał wyraz w decyzji z [...]r.

Dla potrzeb wyliczenia opłaty podwyższonej organ ustalił ubytek wydobytej kopaliny, odspojonej od górotworu, obliczono komputerowo za pomocą licencjonowanych programów: "MicroMap" wersja 5.51 firmy CODER (metoda warstwicowa), WinKalk wersja 4.05 firmy CODER, C-Geo v.8.10.10.17 firmy Softiine, Excel 2013. Zastosowano metodę warstwicową, opierając się na przesłance, że wydobyta kopalina prawie w 100% znajduje się na [...] składowiskach zlokalizowanych obok zawodnionych wyrobisk. Do tak ustalonej ilości kopaliny dodano objętość piasku wywiezioną do budowy altany ([...] wywrotki po [...] m3). W oparciu o takie wyliczenia organ I instancji ustalił, że z terenu działki nr [...]wydobyto [...] m3 piasku ([...],[...] + [...]). Opłatę podwyższoną dla piasków i żwirów ustala się od ilości wyrażonej w tonach. Ciężar kopaliny przyjęto [...] t/m3, co jest najniższą wartością w udokumentowanych złożach piasków w Gminie [...]. Przeliczenie objętości kopaliny na masę dokonano wg wzoru: [...]m3 x [...]t/m3 = [...]ton. Obliczeń dokonano po dwóch wizjach na spornej działce i na podstawie pomiarów uprawnionych mierniczych. Wizje ujawniły powstanie dwóch nowych wyrobisk wgłębnych zawodnionych o pow. [...] m2 i świeże ślady wydobycia piasku. W trakcie wizji [...]r. na działce pracowały dwie koparki na podwoziu gąsienicowym, świeże ślady wywozu piasku i pięć składowisk piasku o wysokości max. [...] m. Wykonano dokumentację fotograficzną, szkice sytuacyjne i pomiary na podstawie których sporządzono dokumentacje kartograficzną. Druga wizja [...]r. nie potwierdziła dalszego prowadzenia prac a uczestniczący w niej skarżący wyjaśnili, że roboty ziemne na dzierżawionej również wspólnie działce mają na celu przygotowanie stawów do hodowli ryb, uprządkowanie i rekultywacja terenu. W czerwcu rozpoczęli pogłębianie wyrobisk przez wydobywanie piasku składowanego na działce. Wywieziono tylko dwa samochody piasku dla budowy altanki wiejskiej (własność gromadzka). Nie mają decyzji ani zezwolenia dla urządzenia stawów ani koncesji na wydobywanie pisaku. Wymóg ten jest im znany, gdyż [...] prowadzi piaskownię. Posiadają tylko pismo Wójta zezwalające na rekultywację terenu przez odmulenie, pogłębienie i wyczyszczenie terenu oraz wycinkę. W czerwcu przystąpili do odtworzenie pierwszego z trzech stawów (zeznania z [...]r. i [...]r. Wójt Gminy potwierdził wydanie zgody na prowadzenie prac konserwacyjnych stawów rozumianych jako wykonywanie robót mających na celu utrzymanie obiektu w dobrym stanie w celu zabezpieczenia przed szybkim zniszczeniem, co jednak nie usprawiedliwiało zakresu prowadzonych robót.

Zgodnie z wierszem 33 tabeli z Obwieszczenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r w sprawie stawek opłat na rok 2017 z zakresu przepisów prawa geologicznego i górniczego (MP z 2016 r., poz. 888) stawka opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów w roku 2017 wynosiła 0,59 zł/t. Art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg stanowi, ze opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny. Ponieważ zgodnie z art. 140 ust. 5 pgg stawkę opłaty podwyższonej ustala się stosując stawki obowiązujące na dzień wszczęcia postępowania, w tym przypadku [...]r., to wynosi ona: [...] ton x [...]zł x [...]= [...]zł. Taka też opłatę podwyższona organ ustalił solidarnie skarżącym w decyzji z [...]r.

Od decyzji tej obaj wydobywający wnieśli odwołanie uznając, że jest dla nich wielce krzywdząca i w żadnym stopniu nie koresponduje ze stopniem zawinienia. Wskazali że celem wykonanych robót ziemnych nie była eksploatacja kopaliny z zamiarem uzyskania korzyści majątkowych, lecz przygotowanie stawów do hodowli ryb. Podkreślili, iż wykonane prace miały na celu uporządkowanie terenu działki [...] w [...], na terenie której w latach 60-tych XX wieku eksploatowana była glina do produkcji cegły palonej, a teren poeksploatacyjny chcieli uporządkować zgodnie z dokonanymi ustaleniami z Gminą, od której wydzierżawili działkę.

Decyzją z [...]r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że nie narusza ona prawa. Poglądu tego nie podzielił WSA w Gliwicach we wskazanym wyroku z 12 czerwca 2019 r., który uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia odwołania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku art. 140 ust. 1 pgg stanowi, że działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej, przy czym opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (ust. 3 pkt 3). Zgodnie zaś z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pgg w sprawach określonych niniejszym działem stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku - właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił organowi nadzoru górniczego zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 19 pgg złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, zaś zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Oznacza to, że proces odłączania kopaliny od jej złoża stanowi jej wydobycie.

Jak ustalił Sąd faktu odłączania piasku od złoża nie negują obaj skarżący, pogłębianie stawu i rekultywacja terenu. Akcentują głownie brak celu sprzedaży i osiągania korzyści, co nie stanowi przesłanki wymierzenia opłaty podwyższonej. Wobec tego, nawet wydobycie rozumiane jako odłączenie od złoża, które nie prowadzi do uzyskania korzyści finansowej przez wydobywającego stanowi wypełnienie pierwszej z przesłanek wymierzenia opłaty. Braku koncesji skarżący także nie kwestionuje, podobnie jak odłączenia piasku od złoża, gdyż pogłębiano staw i usypano zwały. Co potwierdziły wizje.

W ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej. Za prawidłowe Sąd uznał także wyliczenia wydobytej kopaliny i wysokość opłaty podwyższonej z tego tytułu. Podkreślił, że w decyzji organu I instancji znajduje się szczegółowe jej wyliczenie, dokonane przy uwzględnieniu objętości wydobytego kruszywa, które w pięciu pryzmach znajdowało się na działce. Pomiarów i obliczeń dokonały osoby posiadające kwalifikacje mierniczego górniczego i geologa górniczego, a zatem posiadające wiedzę i umiejętności praktyczne, gwarantujące prawidłowe wykonanie pomiaru i przy użyciu specjalistycznych urządzeń pomiarowych. Ustalenia uznał za prawidłowe biorąc pod uwagę kwalifikacje osób: dokonującej obmiaru i sporządzającej "Dokumentację..", a także wyliczającej ilość wydobytej kopaliny. Objętość piasku wyrażona w m3 została przeliczona na tony wg współczynnika [...]t/m3 i jest to najniższa wartość w udokumentowanych złożach w gminie, na terenie której wydobycie było prowadzone, a zatem z korzyścią dla strony. Decyzja została wydana przed upływem 5 lat od wydobycia, czyli nie uchybiła terminowi z art. 143 ust. 10 pgg a umowa dzierżawy działki skarżącemu została podpisana [...]r., wobec czego zasadnym jest przyjęcie, że wydobycie nastąpiło po tej dacie. Sami skarżący potwierdzili prowadzenie prac ziemnych w [...] i [...]r.

Sąd zakwestionował wyłącznie utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji wymierzającą opłatę solidarnie dwóm osobom razem prowadzącym wydobycie czego nie przewiduje ani mająca zastosowanie do opłat ustawa Ordynacja podatkowa tylko przepisy dotyczące zobowiązań (art. 142 pgg). Natomiast zapis art. 143 pgg jednoznacznie wskazuje kto może być stroną postępowania i w jakiej kolejności. W sytuacji, gdy ustawa nie zawiera regulacji przewidujących odpowiedzialność solidarną, ustalenie opłaty podwyższonej dla dwóch podmiotów solidarnie czyni tę decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z [...] r. organ winien uwzględnić powyższe a w szczególności fakt, że każda z prowadzących prace wydobywcze osób była wydobywającym kopalinę bez koncesji w rozumieniu ustawy.

Kierując się wskazaniami Sądu organ celem ustalenia podmiotu wydobywającego kopalinę objętą niniejszym postępowaniem przesłuchał [...] r. obu skarżących, którzy zgodnie stwierdzili, że udział każdego z nich w prowadzonej działalności na działce nr [...] wynosił połowę. Wspólnie podejmowali decyzję co do prowadzenia robót ziemnych na przedmiotowej działce. W pismach z [...]r. zatytułowanych "oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych swoich oświadczeń woli z [...]r." obaj skarżący wyjaśnili, ze w zakresie ich udziału w robotach ziemnych prowadzonych od [...] do [...]r. wyjaśnienia złożyli pod wpływem błędu, co skutkuje ich nieważnością. Wnieśli o ponowne przesłuchanie. W ocenie organu odwoławczego złożone [...] r. wyjaśnienia były oświadczeniami wiedzy a nie woli i nie mogą się powoływać na błąd uwalniający od skutków prawnych ich złożenia. Byli pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i podpisali sporządzone z przesłuchań protokoły. Korespondują z zeznaniami złożonymi w przesłuchaniach w KPP w [...], co czyni je wiarygodnymi. Nie ma też potrzeby ponownego przesłuchania skarżących.

Decyzją z [...]r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] r. o ustaleniu skarżącym opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji solidarnie i ustalił opłatę podwyższoną dla każdego z nich jako wydobywającego w częściach równych, tj. ½ opłaty podwyższonej ustalonej dla ilości wydobytej kopaliny bez koncesji w okresie od [...] do [...]r. z działki ewidencyjnej nr [...] w [...]. Uzasadniając rozstrzygniecie organ wskazał na związanie wyrokiem WSA z 12 czerwca 2019 r., obowiązujące regulacje prawne, które nie uległy zmianie oraz ustalenia faktyczne dotyczące ilości wydobytej kopaliny bez koncesji i należnej z tego tytułu opłaty podwyższonej, które w pełni Sąd zaakceptował. Dla ustalenia opłaty podwyższonej na obu skarżących organ oparł się na ich oświadczeniach o wspólnym wydobywaniu kopaliny i równym udziale każdego z nich w tym wydobywaniu. Powyższe spowodowało, że ustalona pierwotnie opłata podwyższona została ustalona w równej wysokości 1/2 dla każdego wydobywającego.

Powyższą decyzje zaskarżyli obaj wydobywający. Każdy wniósł odrębną skargę do tut. Sądu, która została odrębnie zarejestrowana, chociaż dotyczyła tej samej decyzji. Skargę [...] wpisano pod sygn.. akt III SA/Gl 283/20 a skargę [...] pod sygn. akt III SA/GL 284/20.

W skardze [...] wniósł o jej uchylenie, jako dotkniętej nieważnością, gdyż została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 2 pgg. Wydobycie piasku nie miało na celu sprzedaży ale urządzenie stawu rybnego, adaptację w tym celu istniejącego wyrobiska; art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie decyzji o oględziny i badania przeprowadzone [...] i [...]r., bez opinii biegłego. Ustalenie wydobycia [...] ton piasku, bez uwzględnienia hałd usypanych z piasku, mułu, elementów drzew, korzeni i gliny znajdujących się na działce. Uznanie prac porządkowych za prace wydobywcze i ustalenie opłaty bez wykazania wydobywania piasku bez celu zarobkowego. Skarżący podkreślił również, że postępowanie karne przeciwko jego osobie wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] o czyn z art. 177 pkt 2 pgg zostało umorzone. Jedyną jego nieprawidłowością było budowanie stawu rybnego bez stosownych zezwoleń.

[...] we wniesionej skardze wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako dotkniętej nieważnością. Decyzji zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 i 19 pgg przez błędne przyjęcie, że w czasie prac porządkowych i adaptacyjnych dopuścił się odłączenia kopaliny od złoża. Pominięcia na przedmiotowej działce wydobywania kopaliny do produkcji cegły w latach sześćdziesiątych; art. 15 ust. 1 pkt 2 pgg przez przyjęcie, że wydobywanie piasku przy budowie stawu było wydobywaniem kopaliny. Była to wyłącznie adaptacja wyrobiska dla potrzeb urządzenia stawów rybnych a nie wydobycie piasku bez koncesji w celach zarobkowych; wadliwe i gołosłowne ustalenie [...] ton kopaliny wydobytej przez skarżącego. Wizje lokalne i badania makroskopowe są dla tego celu niewystarczające. Nie zgodził się także ze stwierdzeniem, że na przedmiotowej działce było złoże kopaliny, gdyż została ona wydobyta w latach sześćdziesiątych dla celów gospodarczych, produkcji cegieł. Organ pominął cel rzeczywisty prowadzonych robót ziemnych, nie przesłuchał operatora spycharki, ewentualnych nabywców piasku czy biegłego z zakresu ichtiologii na okoliczność robót koniecznych dla rozpoczęcia hodowli ryb w dawnych wyrobiskach. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest przekonujące co do tezy o wydobywaniu piasku dla celów zarobkowych. Wskazał także na umorzenie postępowania przez Sąd Rejonowy w [...], sygn. akt [...] o czyn z art. 177 pkt 2 pgg. Jeżeli powinien ponieść jakąś karę to wyłącznie za wykonywanie prac na dzierżawionej od Gminy działce stawów rybnych a nie wydobywanie kopaliny bez koncesji. W odpowiedziach na skargę organ wniósł o ich oddalenie akcentując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy był związany wykładnią prawa przedstawioną przez Sąd w wyroku III SA/GL 463/18 oraz zawartymi w nim wskazaniami. Podkreślił, że ustalenia faktyczne co do ilości i jakości wydobytej kopaliny nie uległy zmianie. Organ jedynie ustalił dla każdego z wydobywających ilość wydobytej kopaliny opierając się na ich zeznaniach. Podkreślił również, że umorzenie postępowania wykroczeniowego nie ma dla kontrolowanej sprawy znaczenia, gdyż sąd administracyjny jest związany tylko prawomocnym wyrokiem skazującym za przestępstwo. Nie było tez potrzeby powoływania biegłego czy przesłuchiwanie świadków, gdyż poczynione ustalenia były wystarczające dla wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 111 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej ppsa) połączył do wspólnego rozpoznania i wspólnego orzekania pod sygn. III SA/GL 283/20 sprawy ze skarg obu skarżących, gdyż dotyczą tej samej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że sprawa będąca przedmiotem kontroli sądowej dotyczy ustalenia nadpłaty podatku akcyzowego za styczeń 2008 r. i jest to 4 kontrola sądowa prowadzona na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej ppsa) z uwzględnieniem kryterium legalności działania organów i wykonania zaleceń wynikających z poprzednich wyroków, którymi organ i sąd orzekający jest związany na mocy art. 153 ppsa. Przypomnieć należy, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa),

Stwierdzić należy, że w sprawie nie wystąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, to zarówno organy administracyjne, jak i sąd obecnie rozpoznający sprawę, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez sąd administracyjny we wskazanym prawomocnym wyroku z 12 czerwca 2019 r. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast, zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis art. 153 ppsa posiada charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Kwestia, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi zatem główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (ponownej oceny).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy organy nadzoru górniczego wykonały zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku i prawidłowo obciążyły obu skarżących opłatą podwyższoną za wydobywanie kopaliny bez koncesji przy czym każdemu z nich ustalono opłatę podwyższona odpowiadającą ½ wydobytej kopaliny, gdyż wydobywali ją wspólnie a ustawa prawo górnicze i geologiczne nie dopuszcza odpowiedzialności solidarnej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w wyroku z 12 czerwca 2019 r., III SA/GL 463/18, Sąd przesądził, co wskazano wyżej, że na działce ewidencyjnej nr [...]położonej w [...] a dzierżawionej przez skarżących od Gminy [...] na podstawie umowy z [...]r. w okresie od [...] do [...] r. prowadzone były prace wydobywcze piasku w rozumieniu ustawy prawo górnicze. Bezspornym jest, że działkę wydzierżawiono na 10 lat z przeznaczeniem na staw rybny, ale dzierżawca we własnym zakresie powinien uzyskać wszelkie wymagane prawem decyzje i pozwolenia w tym celu, czego nie uczynił i nie był w ich posiadaniu ani 1 września ani [...]r., kiedy prowadzono na działce oględziny i pomiary wydobytej kopaliny. Kwestia ta była szczegółowo opisana w decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej we wskazanym wyrok i powtórzona w zaskarżonej decyzji, gdyż ustalenia faktyczne w tej części nie uległy zmianie. Sąd nie miał wątpliwości, że poczynione ustalenia organu potwierdziły fakt wydobywania kopaliny bez koncesji na spornej działce oraz ustalili rodzaj kopaliny i jej wydobyta ilość. Wskazać tez należy, że ustaleń tych skarżący nie podważyli żadnymi nowymi dowodami co czyni ich zarzuty w tej kwestii nieskutecznymi. Nadto wskazują oni wyłącznie na wydobywanie kopaliny i składowanie na działce, w sytuacji, kiedy wizja w dniu [...] r., co wynika z protokołu i dokumentacji fotograficznej potwierdziła wywóz piasku poza teren wyrobiska. Jak wskazał organ cel zarobkowy wydobywania kopaliny nie ma znaczenia dla ustalenia wydobywania kopaliny bez koncesji. Organ jednoznacznie wskazał, że prawo górnicze definiuje wydobycie jako odłączenie kopaliny od złoża i taka okoliczność została przez organ wykazana. Skarżący nie wykazali się ani koncesją ani dokumentacją niezbędną do budowy stawów hodowlanych, która usprawiedliwiała by lub uzasadniała prowadzenie prac wydobywczych czy ziemnych, w tym nowych wyrobisk.

Stosownie do art. 140 ust. 1 pgg, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej, przy czym opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (ust. 3 pkt 3). Przesłankami do wydania decyzji dotyczącej naliczenia opłaty podwyższonej jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił organowi nadzoru górniczego zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych. Opłatę nakłada się na podmiot prowadzący wydobycie albo posiadający tytuł prawny do nieruchomości (art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pgg). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża i ilość tej kopaliny organ ustalił, co opisał w zaskarżonej decyzji. Jak podkreślił Sąd we wskazanym wyroku skarżący nie negują odłączenia kopaliny od złoża ale cel tego odłączenia, który nie stanowi przesłanki ustalenia opłaty podwyższonej. Skarżący nie kwestionują także braku koncesji ani dokumentów legalizujących prowadzenie prac ziemnych w związku z budowę stawów hodowlanych czy adaptacja starych wyrobisk w tym celu.

Sąd na podstawie poczynionych przez organ górniczy ustaleń faktycznych uznał, ze spełnione zatem zostały przesłanki wydania decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej dla wydobywających ze spornej działki. Również szczegółowe jej wyliczenie, dokonane przy uwzględnieniu objętości wydobytego kruszywa, które w pięciu pryzmach znajdowało się na działce. Pomiarów i obliczeń dokonały osoby posiadające kwalifikacje mierniczego górniczego i geologa górniczego, a zatem posiadające wiedzę i umiejętności praktyczne, gwarantujące prawidłowe wykonanie pomiaru i przy użyciu specjalistycznych urządzeń pomiarowych uznał za prawidłowe.

Objętość piasku wyrażona w m3 została przeliczona na tony wg współczynnika [...] t/m3 i jest to najniższa wartość w udokumentowanych złożach w gminie, na terenie której wydobycie było prowadzone, a zatem z korzyścią dla wydobywającego Nie było też sporne, że obaj skarżący byli wydobywającymi ale organ w obowiązującym stanie prawnym nie mógł ustaloną opłatą za całość wydobytej kopaliny w kwocie [...] zł obciążyć ich solidarnie. Organ miał w toku dalszych czynności ustalić ilość wydobytej kopaliny, którą wydobył każdy ze skarżących, co uczynił. Przesłuchał obu skarżących na powyższą okoliczność [...] r. i zeznali oni, że udział każdego z nich w prowadzonej działalności na spornej działce wynosił połowę. Wspólnie podejmowali decyzje co do prowadzonych robót ziemnych. Protokoły z przeprowadzonych przesłuchań podpisali bez zastrzeżeń. Odwołanie złożonych zeznań organ uznał za nieskuteczne, gdyż powoływanie się na złożenie ich pod wpływem błędu organ uznał za nieskuteczne i sprzeczne z pozostałymi ustaleniami faktycznymi. Mając na względzie powyższe oraz wspólne dzierżawienie działki nr [...] celem prowadzenia wspólnej działalności organ ustalił dla każdego z wydobywających opłatę dodatkową w wysokości ½ ustalonej opłaty dodatkowej czyli kwotę [...] zł należnej z tytułu wydobycia ½ ilości wydobytej kopaliny ([...] t = 2x [...]t) ze spornej działki bez koncesji w okresie od [...] do [...]r.

Należy wskazać, że zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję ustalającą obu skarżącym opłatę podwyższoną w kwocie [...]zł, którą mieli zapłacić solidarnie i ustalił każdemu z wydobywających opłatę podwyższoną w kwocie [...]zł, czego nie można uznać za pogorszenie sytuacji skarżących. Nie stanowi to rozstrzygnięcia także naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż znajduje umocowanie w art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi koncentrowały się głownie na kwestionowaniu wydobywania kopaliny, celu wydobycia oraz ustaleniu ilości dla potrzeb ustalenia opłaty podwyższonej, a zatem głównie na kwestiach, które zostały przesądzone poprzednim wyrokiem, który nie został zaskarżony i uzyskał przymiot prawomocności. Wzruszenie zawiązania z art. 153 ppsa wymagało wskazania nowych dowodów i poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych lub podważenia dotychczasowych co w sprawie nie miało miejsca. Skarżący nie podważyli też ustalenia opłaty w wysokości ½ wydobycia na każdego wydobywającego. Kwestionując ilość wydobytej kopaliny i wysokość ustalonej opłaty winni wykazać dowody wskazujące na bezpodstawne działanie organu czego także nie uczynili. Zarzut braku opinii biegłego dla wyliczenia opłaty czy ichtiologa dla wskazania niezbędny praz adaptacyjnych wyrobiska dla celów stawu rybnego należało uznać za nieskuteczny. Zasadność ustalenia i wysokość opłaty podwyższonej została przesądzona poprzednim wyrokiem a opinia ichtiologa w świetle braku pozwolenia na budowę stawów nie miała dla jej ustalenia znaczenia.

Stąd działając na podstawie art. 153 ppsa w związku z art. 151 tej ustawy Sąd skargi wniesione przez obu skarżących oddalił.

Opłaty eksploatacyjne - opłata podwyższona za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6.12.2021 r. III SA/GI 439/21

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] ustalającą [...], prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "A", opłatę podwyższoną za wykonanie - w okresie od 22 października 2015 r. do 25 października 2015 r. na terenie o pow. [...] km2, na części działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] - robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych w kwocie [...] zł.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm. - zwanej dalej "p.g.g."). Natomiast w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny.

11 kwietnia 2019 r. do Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] wpłynęło zawiadomienie o wykonywaniu działalności bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych przez [...] na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] w gminie [...]. Do powyższego zawiadomienia dołączono kopie:

pisma Starosty [...] z 5 listopada 2018 r. znak: [...] informującego, że w latach 2015-2016 dla ww. działki nie został zgłoszony projekt robót geologicznych dla wykonania dolnego źródła ciepła,wypisu z rejestru gruntów;wyroku Sądu Rejonowego w [...] VI Wydział Gospodarczy z dnia [...] r. sygn. [...], z którego wynikało, że [...], działający uprzednio pod firmą "B" - [...] w [...], zlecił swoim pracownikom wykonanie prac dla dolnego źródła ciepła na działce ewid. nr [...] w [...], na posesji przy ul. [...], w okresie od 22 października 2015 r. do 25 października 2015 r.

Organ I instancji na podstawie danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków ustalił, że działka oznaczona nr ewid. [...] stanowi własność [...] i [...].

W oparciu o powyższe zawiadomił [...] o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, które zakończyło się wydaniem decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] r. nr [...]. Decyzja ta na skutek złożonego odwołania została utrzymana w mocy przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (vide: decyzja z [...] r. nr [...]), który nie znalazł podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stroną postępowania w przedmiocie opłaty podwyższonej jest zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego w sprawie materiału bezsprzecznie wynikało, że odwołujący się zawarł z J. N. 21 października 2015 r. umowę na wykonanie odwiertu na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Wykonanie tej umowy (odwierty o głębokości 270 m) zostało potwierdzone w protokole z wykonania prac wiertniczych oraz w piśmie procesowym z 12 stycznia 2017 r. złożonym w sprawie o sygn. akt [...]. Również odwołujący się nie kwestionował faktu wykonania odwiertów na wskazanej nieruchomości.

Z wpisu do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej ustalono, że odwołujący się prowadzi nieprzerwanie działalność gospodarczą pod firmą "A" w zakresie: Wykonywanie wykopów i wierceń geologiczno - inżynierskich (PKD 43.13 Z), od 2005 r. Według organu jako podmiot profesjonalnie wykonujący roboty wskazane wyżej powinien znać uwarunkowania prawne związane z prowadzeniem ww. robót, w tym wynikające z przepisów p.g.g. Tymczasem bez sporządzonego projektu robót geologicznych w okresie od 22 października 2015 r. do 25 października 2015 r. na terenie o pow. [...] km2, na części działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] prowadził on prace wiertnicze.

Prawidłowo zatem organ I instancji na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ust. 3 pkt 2 p.g.g. nałożył na niego opłatę podwyższoną za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

Tym bardziej, że powyższe potwierdził Starosta [...] w piśmie z 5 listopada 2018 r., znak: [...].

W tych okolicznościach zarzut jakoby odwołujący się nie był stroną postępowania, a jedynie podwykonawcą robót na rzecz inwestora [...], organ uznał za bezzasadny. Podobnie jak twierdzenie jakoby stroną powinien być właściciel nieruchomości (inwestor), na rzecz którego dokonano robót geologicznych lub podmiot, który zawarł z właścicielem nieruchomości (inwestorem) umowę na wykonanie robót geologicznych bez zgłoszonego projektu robót geologicznych i przejął jednocześnie na siebie obowiązki związane z realizacją prac geologicznych.

W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podkreślił, że obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego to nie to samo co nieograniczony obowiązek poszukiwania przez organ materiałów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Tym bardziej, gdy te nie mogą podważyć poczynionych już ustaleń dotyczących braku projektu robót geologicznych na wykonanie wierceń w celu wykorzystania ciepła ziemi na terenie działki o nr ewid. [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik [...] domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, zarzucając im naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

a) art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i przesłuchania stron, o których mowa w piśmie pełnomocnika jakie wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 listopada 2020 r., które to dowody były niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 7, art. 89 § 2 k.p.a. przez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków;

c) art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez naruszenie zasady bezpośredniości postępowania dowodowego i oparcia się na materiale dowodowym i ustaleniach faktycznych poczynionych przez Sąd Rejonowy w [...] w związku z rozpoznaniem sprawy pod sygn. akt [...] z pominięciem przeprowadzenia dowodów osobowych i zaniechaniem poczynienia własnych ustaleń faktycznych;

d) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że [...] wykonał roboty geologiczne na nieruchomości położonej w [...], podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że roboty geologiczne na działce o nr ewidencyjnym [...] w [...] zostały powierzone w pierwszej kolejności [...] i to on przyjął na siebie odpowiedzialność z tytułu braku zgłoszenia projektu robót geologicznych do właściwego organu administracji geologicznej;

e) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej wyłącznie podmiotu fizycznie wykonującego roboty geologiczne, podczas gdy w pierwszej kolejności stroną w myśl wskazanego przepisu powinien być podmiot, który czerpie korzyść z wykonanych robót geologicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zawartymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów postępowania skarżący zmierza do wykazania, że organ nie podjął wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego (zarzut nr 1 lit. a), zaniechał przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i stron (zarzut nr 1 lit. a), nie przeprowadził rozprawy (zarzut nr 1 lit. b), naruszył zasadę bezpośredniości postępowania dowodowego (zarzut nr 1 lit. c), niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, przyjął błędne ustalenia faktyczne (zarzut nr 1 lit. d). Ocena tego rodzaju zarzutów musi być poprzedzona dwoma uwagami. Po pierwsze - konieczne jest sięgnięcie do podstawy materialno-prawnej decyzji, bo z niej wynikać będzie zakres ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, po drugie - zarzuty tego rodzaju muszą być skwitowane stwierdzeniem, że naruszenia tego typu mogły mieć wpływ na wynik sprawy tak, jak tego wymaga przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Podstawą materialno-prawną decyzji organu pierwszej i drugiej instancji stanowią przepisy art. 140 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 p.g.g. Zgodnie z nimi: Działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Opłatę podwyższoną za: wykonywanie robót geologicznych ustala się w wysokości [...] zł za każdy kilometr kwadratowy powierzchni terenu objętego taką działalnością, przy czym rozpoczęty kilometr kwadratowy powierzchni terenu liczy się jako cały.

Konieczne zatem było ustalenie, czy skarżący wykonał roboty geologiczne bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, bo tego typu działalność podlega opłacie podwyższonej.

Ustalenia tego typu zostały w sprawie przyjęte w sposób prawidłowy, co więcej, mają charakter ustaleń bezspornych. Skarżący wykonał w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej odwierty o łącznej głębokości 270 metrów. Wykonał je na podstawie umowy zawartej 21 października 2015 r. z [...] i trudno mu kwestionować ten fakt, bo w procesie sądowym przed Sądem Rejonowym w [...] domagał się od kontrahenta wynagrodzenia za wykonanie prac wskazanych w umowie. Wyrokiem z [...] r. Sąd ten zasądził od [...] na rzecz Skarżącego [...] zł za wykonanie odwiertów.

Niekwestionowany jest jednocześnie fakt, że roboty te zostały wykonane bez wymaganego przez przepisy art. 80 ust. 1 w zw. z art. 85 ust.1 pkt 1 zgłoszenia projektu robót geologicznych.

Bezsporne są dalsze fakty, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Odwierty zostały wykonane na działce należącej do [...], dla którego [...] wykonywał system ogrzewania budynku mieszkalnego. Nie ma zatem rozbieżności w tym zakresie między ustaleniami organu i twierdzeniami skarżącego, w myśl których inwestorem był w tym przypadku [...], głównym wykonawcą inwestycji był [...], a skarżący pełnił rolę podwykonawcy prac, których [...] nie mógł wykonać samodzielnie.

W tym stanie rzeczy zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione. Nie można przede wszystkim zasadnie stawiać zarzutu naruszenia: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia spraw i błędne ustalenia faktyczne w sytuacji, gdy ustalenia te są wystarczające z punktu widzenia podstawy materialno-prawnej decyzji i dodatkowo mają charakter ustaleń bezspornych. Z tego samego powodu nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy, bo jej przeprowadzenie nie było konieczne dla przyjęcia ustaleń faktycznych, a nie prowadzi się rozprawy dla samego jej przeprowadzenia, tylko w sytuacjach wskazanych w art. 89 k.p.a., w szczególności, nawiązując do zarzutów skargi, gdy jest to konieczne dla wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jak widać, w tej sprawie przeprowadzenie rozprawy nie było konieczne. Nie było konieczne przesłuchiwanie świadków i stron przez organ, co do faktów, których skarżący nie kwestionuje, a dodatkowo w sytuacji, w której organ dysponował aktami sprawy cywilnej Sądu Rejonowego w [...] z postępowania, w którym przesłuchano świadków i samego skarżącego (w tamtej sprawie powoda) na okoliczność zawarcia umowy z [...]i jej wykonania. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Znajdujące się w aktach sprawy sądowej protokoły przesłuchań świadków oraz skarżącego są takimi dowodami w pełni do wykorzystania w sprawie administracyjnej. Oparcie ustaleń faktycznych na tym materiale dowodowym nie narusza zasad postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił również ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dostatecznie jasno przedstawia stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, który, co jeszcze raz wymaga podkreślenia, co do najważniejszych faktów ma charakter bezsporny. Podstawy faktyczne decyzji są czytelne i poddają się weryfikacji przez Sąd.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżący nie wykazał w skardze takiego naruszenia przepisów postępowania przez organ, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Pora zatem przejść do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stroną postępowania w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej powinien być skarżący, jako podmiot, który w sensie fizycznym wykonał roboty, a nie ten podmiot, który czerpie z tego korzyść (zarzut 2 skargi). Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że to jest istota sporu, który prowadzony jest przez skarżącego właśnie co do prawa materialnego, zarówno jego wykładni, jak i zastosowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego, stroną tego postępowania, zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g., powinien być podmiot, który przyjął zobowiązanie od właściciela nieruchomości do wykonania robót geologicznych bez zgłoszenia ich projektu lub podmiot, który korzysta z tak wykonanych robót geologicznych. Nie może być stroną tego postępowania skarżący, jako ten, który wykonał roboty geologiczne, ponieważ nie był podmiotem zobowiązanym do zgłoszenia projektu ani podmiotem, który czerpie korzyści z ich wykonania. W dalszej części skargi skarżący stwierdził, że organ powinien badać, który podmiot przyjął na siebie odpowiedzialność za zaniechanie zgłoszenia projektu, a literalna wykładnia przepisu art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. wyklucza badanie, który podmiot wykonał w sensie fizycznym roboty geologiczne. Beneficjentem wierceń hydrogeologicznych jest inwestor i to on powinien być stroną tego postępowania.

Ocena tak przedstawionego zarzutu wymaga, co oczywiste, wykładni przepisu art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g., ale nie tylko. Sam ten przepis nie wyczerpuje zagadnienia. Trzeba przedstawić go w szerszym kontekście. Zgodnie z art. 143 ust. 2 p.g.g. w sprawach określonych Działem VII "Opłaty" stroną postępowania jest odpowiednio:

przedsiębiorca albopodmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albopodmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albopodmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

Skarżącego uznano za stronę postępowania jako podmiot, który prowadził roboty geologiczne bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych. Podmioty z pkt 1, 2 i 3 nie wchodzą w grę, bo przedsiębiorcą jest ten, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą p.g.g. (art. 6 ust. 1 pkt 9), w tym przypadku była to działalność nie wymagająca koncesji (art. 21 ust. 1 p.g.g.), a jedynie zgłoszenia projektu robót geologicznych i to bez konieczności jego zatwierdzenia (art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy), nie był zatem również podmiotem, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. Nie był też podmiotem, który prowadził roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w projekcie robót geologicznych, bo takowego nie było. Pozostaje zatem pkt 4, a w związku z tym pytanie - czy podmiotem, który prowadzi roboty geologiczne jest ten, który wykonuje je w sensie fizycznym, czy ten, który je zleca do wykonania jako inwestor lub zleca jako główny wykonawca podwykonawcy. Tu konieczne jest sięgnięcie do definicji ustawowej zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g., zgodnie z którym robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Skoro w przepisie tym mowa o wykonywaniu wszelkich czynności poniżej powierzchni ziemi, to uzasadnionym jest stanowisko organu, zgodnie z którym przepis art. 143 ust. 2 pkt 4 p.g.g. odnosi się do tego podmiotu, który w sensie faktycznym wykonuje czynności poniżej powierzchni ziemi. Zwracając uwagę na inwestora, którym w tym przypadku był właściciel nieruchomości, skarżący nie uwzględnił przepisu art. 143 ust. 3 ustawy. Zgodnie z nim w przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Jak zatem widać, właściciel nieruchomości "wchodzi w grę" dopiero wówczas, gdy brak jest podmiotów z pkt 2 i 4, a zatem odpowiedzialność podmiotu wykonującego czynności poniżej powierzchni ziemi wyprzedza odpowiedzialność właściciela nieruchomości. W tym stanie twierdzenie skarżącego, że stroną postępowania powinien być właściciel nieruchomości, bo to on odniesie korzyści z wykonanych odwiertów nie ma umocowania w prawie. Ustalenie, kto odnosi korzyści z takiego obrotu sprawy jest z punktu widzenia przedstawionych tu przepisów prawa bez znaczenia. Z kolei główny wykonawca inwestycji [...]) również nie był tym, który wykonał czynności pod powierzchnią ziemi. Podniesiona przez skarżącego kwestia, że przyjął on na siebie odpowiedzialność za wykonanie prac bez zgłoszenia projektu nie może wpłynąć na ocenę decyzji. Jeśli bowiem odpowiedzialność za wykonanie robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych kształtowana jest przepisem ustawy, to nie można zasad tej odpowiedzialności modyfikować umową.

Słusznie wskazał skarżący, że to nie na nim spoczywał obowiązek przedłożenia właściwemu organowi projektu robót geologicznych, bo spoczywał on na właścicielach nieruchomości gruntowej, na której miały być wykonane roboty geologiczne (art. 80 ust. 3 p.g.g.), ale kwestia ta nie przekłada się na ustalenie strony postępowania o wymierzenie opłaty podwyższonej. W tym zakresie obowiązującą podstawą jest przepis art. 143 tej ustawy. Widać zatem zamiar ustawodawcy, by konsekwencje finansowe prowadzenia robót geologicznych bez podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych ponosił ten, kto je faktycznie wykonał, nawet jeśli nie był zobowiązany do przedłożenia właściwemu organowi projektu robót geologicznych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że również zarzut skargi o naruszeniu prawa materialnego nie mógł być uwzględniony.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia sądowe z zakresu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Rekultywacja wyrobisk poeksploatacyjnych – negatywne zaopiniowania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2022 r. IV SA/Wa 982/21

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego:

uchyla zaskarżone postanowienie; zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2020 r., znak sprawy: [...], negatywnie opiniującego zakończenie rekultywacji w kierunku leśnym terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obejmujących nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], obręb ewidencyjny [...], miasto [...], powiat [...].

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] pismem nr [...] z [...] listopada 2019 r., wystąpił do Dyrektora RDLP o zaopiniowanie uznania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym wskazanych wyżej nieruchomości.

Postanowieniem z [...] września 2020 r., znak sprawy: [...], Dyrektor RDLP negatywnie zaopiniował zakończenie rekultywacji w kierunku leśnym terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obejmujących wskazaną wyżej nieruchomość. W uzasadnieniu Dyrektor RDLP stwierdził, że w środkowej części obszaru na gruncie o pow. 0,3695 ha występuje samosiew gatunków lasotwórczych (sosna zwyczajna, brzoza brodawkowata, robinia akacjowa), powstały w wyniku sukcesji naturalnej. Wskazano także, że po wschodniej stronie obszaru występuje niewyprofilowana skarpa narażona na erozję i obsuwanie mas ziemnych, częściowo porośnięta roślinnością drzewiastą. Pozostała część nieruchomości pozbawiona jest roślinności, a na gruncie nie stwierdzono sztucznych nasadzeń rekultywacyjnych. Zdaniem organu, znajdujący się na działce samosiew na powierzchni 0,3695 ha można zakwalifikować do uznania rekultywacji za zakończoną na tym obszarze. Rekultywację na pozostałej części działki, należy jednak przeprowadzić zgodnie z zatwierdzonym przez Starostę [...] projektem rekultywacji. W związku z tym, iż zdaniem organu I instancji, tylko część nieruchomości spełnia warunki uznania rekultywacji za zakończoną, a wniosek dotyczy również obszaru dla którego nie można wydać pozytywnej opinii, Dyrektor RDLP uznał, iż należy wydać negatywną opinię, o którą wniósł prowadzący postępowanie główne, Starosta [...].

[...] złożył zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, wskazując w uzasadnieniu, iż zgadza się z sentencją postanowienia mówiącą o negatywnej opinii, ale nie zgadza się ze wskazaniem w uzasadnieniu postanowienia, mówiącym o możliwości uznania rekultywacji za zakończoną na części przedmiotowego obszaru, porośniętego "krzakami - chaszczami i samosiejką". Strona wniosła o wycofanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, ponieważ opinia dyrektora RDLP uniemożliwiałaby wykonanie prac ziemnych na całej powierzchni zniszczonej działki nr [...] (wykonania właściwej rzeźby terenu, rozłożenia wierzchniej warstwy uprawnej). Strona zażądała wykonania wszystkich czynności na całej pow. działki nr [...], w tym umocnienia skarpy wschodniej, wykarczowania "krzaków, chaszczy i drzew samosiejki", nawiezienie humusu.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotem postępowania jest obszar działki nr [...] o powierzchni 0,8833 ha. Zaś jak wynika ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego, nie na całym wnioskowanym obszarze przeprowadzono zabiegi rekultywacyjne w kierunku leśnym. Zgromadzone w sprawie akta wskazują na brak przeprowadzonych niezbędnych działań określonych w przepisach m.in. art. 4 pkt 18 uogril na części obszaru objętego wnioskiem o pow. 0,5138 ha. Nie przeprowadzono właściwego ukształtowania terenu, odtworzenia gleb, umocowania skarp. Na wskazanej części nieruchomości nie dokonano również nasadzeń drzew gatunków lasotwórczych, zgodnie ze znajdującym się w aktach projektem rekultywacji. Wskazano przy tym, że na pow. ok. 0,3695 ha znajduje się roślinność drzewiasta powstała z samosiewu (sukcesji naturalnej). Przedstawione w aktach zdjęcia wykonane podczas oględzin potwierdzają powyższe ustalenia. Nie na całym obszarze dokonano właściwego ukształtowania terenu, a na znacznym obszarze występuje gleba bez żadnej warstwy próchnicznej.

Odnosząc się do podniesionego przez Stronę argumentu, iż nie można zgodzić się na uznanie na części wnioskowanych gruntów zakończenia rekultywacji, organ wskazał, że podziela stanowisko Dyrektora RDLP, iż niniejsze postępowanie mające na celu wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną musi dotyczyć całego zakresu (obszaru) nieruchomości jaki wskazany jest przez prowadzącego postępowanie główne tj. Starostę [...]. Nie jest zatem możliwe wydanie dwóch odmiennych opinii dla wnioskowanego obszaru, tj. dla części opinii pozytywnej, a dla części negatywnej. W konsekwencji organ zobowiązany jest do wydania jednej opinii (pozytywnej lub negatywnej) w stosunku do całego wnioskowanego obszaru, zgodnie z posiadanymi kompetencjami (grunty o leśnym kierunku rekultywacji).

Tym samym należało rozpatrzeć czy na całej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem można uznać rekultywację za zakończoną w myśl przepisów uogril.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony o braku wykonania wystarczających prac rekultywacyjnych mogących być podstawą do pozytywnego zaopiniowania uznania rekultywacji za zakończoną. Wykazano także podstawę prawną, z której wynikają kompetencje dyrektora RDLP do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podkreślono, że rozstrzygnięcie Dyrektora RDLP jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spójne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednocześnie wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji (negatywna opinia o zakończeniu rekultywacji dla całego wnioskowanego obszaru) jest zgodne z oczekiwaniem strony. Wyjaśniono, że wskazana, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, informacja mówiąca o potencjalnej możliwości uznania zakończenia rekultywacji w części przedmiotowego obszaru, nie ma znaczenia wobec rozstrzygnięcia Dyrektora RDLP, stwierdzającego jednoznacznie negatywną opinię uznania rekultywacji za zakończoną w stosunku do całego wnioskowanego obszaru.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł [...] zaskarżając postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w całości i wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu zarzucił, że zwrócenie się Starosty do Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawie wydania opinii było bezzasadne ponieważ zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.), zwaną dalej "uogrl", należało w dole - wyrobisku pożwirowym wykonać odpowiednie prace ziemne. Skarżący podniósł, że postanowienie jest dla niego niekorzystne ponieważ uznaje powierzchnię 0.3695 ha za zalesioną pomimo, że rosną na niej krzaki i chaszcze akacji. Z powyższego skarżący wywodzi, że na przedmiotowym terenie dochodzi do uniemożliwienia wykonywania rekultywacji zgodnie z uogrl.

Wskazał, że GDLP nie ma kompetencji, żeby podważać ustawę w celu ominięcia ustawowych czynności - prac ziemnych i uznawać krzaki, chaszcze i samosiejkę akacji za drzewostan i uznawać go za las.

Podkreślił, że uznawanie powierzchni zakrzaczonych bez wykonywania prac ziemnych jest bezprawne i bezpodstawne i w tym przypadku wykracza poza kompetencje Lasów Państwowych, biorąc pod uwagę, że to tylko właściwy starosta samodzielnie uznaje bądź nie rekultywację za zakończoną. Skarżący podniósł, że działka nr [...] została zajęta na podstawie decyzji PRN w [...] z [...] lipca 1971 r. i decyzji WRN w [...] z [...] września 1971 r. poprzez poprzedników prawnych obecnej GDKKiA w [...]. W ww. decyzjach zobowiązano poprzedników prawnych GDKKiA w [...] do rekultywacji rolnej, czego nie chcieli wykonać czyniąc wieloletnie starania i, żeby zmienić kierunek rolny na leśny, co też uczyniono. Obecnie zobowiązana do rekultywacji w kierunku leśnym nie chce wykonywać prac ziemnych, z powodu wysokich kosztów.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy odnieść się do istotnej kwestii proceduralnej, która zaważyła o rozstrzygnięciu sprawy. Organy pierwszej i drugiej instancji nie dokonały jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnych elementów stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

W niniejszej sprawie nie zostały jednoznacznie ustalone kluczowe kwestie. Po pierwsze, organy przyjęły założenie, że na części działki nr [...] rekultywacja została zakończona. Jednak organy nie ustaliły tej okoliczności w sposób dostatecznie wnikliwy. Przede wszystkim zaś organy nie wyjaśniły, ani nie ustaliły jakie warunki winny zostać spełnione, aby można był uznać w niniejszej sprawie rekultywację za zakończoną. Organy obydwu instancji uznały, że znajdujący się na działce samosiew na powierzchni 0,3695 ha można zakwalifikować do uznania rekultywacji za zakończoną na tym obszarze. Jednakże organy nie wyjaśniły na czym oparły swoją ocenę, ani skąd ona wynika. Ta okoliczność musi zostać wnikliwie wyjaśniona, tj. organy muszą wskazać na czym opierają twierdzenia że samosiewy są wystarczającą formą rekultywacji i umożliwiają uznanie jej w tym zakresie za zakończoną, również w odniesieniu do przywoływanego przez organy "zatwierdzonego projektu rekultywacji".

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, że na pozostałej części działki nr [...] rekultywacja winna zostać przeprowadzona w oparciu o zatwierdzony przez Starostę [...] projekt rekultywacji. Organ II instancji zaś uznał, że nie na całym wnioskowanym obszarze przeprowadzono zabiegi rekultywacyjne w kierunku leśnym. Zdaniem organu zgromadzone w sprawie akta wskazują na brak przeprowadzonych niezbędnych działań określonych w przepisach m.in. art. 4 pkt 18 uogril na części obszaru objętego wnioskiem o pow. 0,5138 ha. Nie przeprowadzono właściwego ukształtowania terenu, odtworzenia gleb, umocowania skarp. Na wskazanej części nieruchomości nie dokonano również nasadzeń drzew gatunków lasotwórczych, zgodnie ze znajdującym się w aktach projektem rekultywacji.

W ocenie Sądu wyżej przywołane twierdzenia organu I i II instancji nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim nie wynika bowiem z niego aby w sprawie istniał jakiś "zatwierdzony przez Starostę [...] projekt rekultywacji". W każdym razie Sąd nie może takiego jednoznacznego wniosku wysnuć na podstawie akt administracyjnych przekazanych sądowi. Ponadto Sąd nie wie w oparciu o jakie dokumenty, przepisy prawne czy ustalenia faktyczne organ II instancji stwierdził, że nie przeprowadzono niezbędnych działań na części obszaru objętym o wnioskiem o pow. 0,5138 ha, w szczególności że nie przeprowadzono właściwego ukształtowania terenu, odtworzenia gleb, umocowania skarp, nie dokonano nasadzeń drzew gatunków lasotwórczych, zgodnie ze znajdującym się w aktach projektem rekultywacji.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a. - na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać. Obowiązkiem organu jest wskazanie tych dowodów i ich ocena, ale także przywołanie przepisów, w oparciu o które w danej sprawie dokonywane są ustalenia i dokonanie ich wykładni.

W niniejszej sprawie organy obu instancji ww. obowiązków nie wypełniły, co powoduje że dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji przez sąd administracyjnych jest w zasadzie niemożliwe. Sąd musiałby czynić ustalenia zastępując w tym organy, do czego nie jest uprawniony, bądź dokonywać oceny w oparciu o domniemanie ustalonego stanu faktycznego, co również nie jest dopuszczalne.

Organ ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie wyżej poczynione uwagi i wyjaśni jakiego zakresu prace rekultywacyjne umożliwią uznanie w konkretnym przypadku rekultywacji za zakończoną, wskaże przepisy prawa powszechnie obowiązującego i ewentualnie wydane na ich podstawie akty prawne innego rodzaju, które umożliwią dokonanie oceny stanu rekultywacji danej nieruchomości. Nadto organy będą miały na uwadze art. 107 § 3 k.p.a. wskazujący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z wymienionych powodów Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") - w punkcie 1 wyroku uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a..

Rekultywacja wyrobisk poeksploatacyjnych – negatywne zaopiniowania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego

Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.01.2022 r. II SA/Po 458/21

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania rekultywacji gruntów za zakończoną:

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...],umarza postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M. D. z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie uznania za zakończoną na okres 5 lat rekultywację gruntów po eksploatacji złoża [...] w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...];zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.

[...] prowadzący działalność pod nazwą Kopalnia [...],[...], ul. [...], [...], wystąpił w dniu [...] stycznia 2020 r. do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o uznaniu za zakończoną na okres 5 lat rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża [...] na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] gm. [...] w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym. Swój wniosek przedsiębiorca uzasadnił brzmieniem art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 03 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z z 2017 r., poz. 1161 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej również jako: "ustawa") wskazującym, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak te grunty stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz na § 162 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 08 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1008). Ponadto wskazano, że obecnie zakończono eksploatację złoża [...] oraz wykonano zabiegi rekultywacyjne tj. złagodzenie skarp wyrobiska. W złożu pozostały jeszcze zasoby możliwe do wydobycia, których eksploatację planuje się prowadzić nie wcześniej niż za 5 lat. Docelowo teren zostanie zrekultywowany w kierunku rolnym poprzez całkowite zasypanie wyrobiska masami ziemnymi. W dniu [...] stycznia 2020 r. przedsiębiorca uzupełnił swój wniosek o informację, że wniosek dotyczy również działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ustalił rolny kierunek rekultywacji dla gruntów stanowiących działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] gm. [...], po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...]. Decyzją powyższą zobowiązano [...] prowadzącego działalność pod firmą Kopalnia [...],[...], ul. [...], [...], do wykonania prac rekultywacyjnych w terminie 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej.

W związku z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie wydania decyzji uznającej za zakończoną na okres 5 lat rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża [...] na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] gm. [...], a w dniu [...] czerwca 2020 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas której przedsiębiorca oświadczył, że po upływie 5 lat planuje dokończyć wydobycie złoża, całkowicie zasypać zbiorniki i całość terenu zagospodarowania jako użytki rolne.

Równocześnie w dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo, w którym przedsiębiorca ponownie uzupełnił swój wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. i wniósł o uznanie za zakończoną rekultywacji na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] gm. [...] zawodnionej części wyrobiska o powierzchni 4,0615 ha w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym, na okres 5 lat.

Z uwagi na brzmienie art. 22 ustawy Starosta wystąpił o zasięgnięcie opinii do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz Burmistrza [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] zaopiniował wniosek negatywnie, wskazując na brak podstawy prawnej do wydania decyzji o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów na czas określony. Również Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] zaopiniował wniosek negatywnie, wskazując, że przedsiębiorca jest zobowiązany do rekultywacji przez cały czas trwania eksploatacji kopalni.

W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r., odmówił uznania za zakończoną na określony czas (na 5 lat) rekultywację w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym zawodnionej części wyrobiska o powierzchni 4,0615 ha, po eksploatacji złoża [...] w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] gm. [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Starosta przywołał treść art. 20 ust. 1 ustawy, wskazującego, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt oraz treść art. 20 ust. 3 tego artykułu, gdzie wskazano, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej. Powołany przez przedsiębiorcę, w swoim wniosku o uznanie za zakończoną rekultywację na określony czas, artykuł 20 ust. 4 tej ustawy wskazuje z kolei, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Następnie Starosta wskazał, że prowadzenie prac rekultywacyjnych na części gruntów zakładu górniczego które na określony czas stały się zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej jest pożądane, nie można ich jednak utożsamiać z zakończeniem prac rekultywacyjnych po zaprzestaniu tej działalności przez przedsiębiorcę. Wskazanie potrzeby prowadzenia sukcesywnej rekultywacji znajduje się również w powoływanym także we wniosku przedsiębiorcy, przepisie § 162 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego.

Starosta podkreślił, że analogiczne stanowisko zajął Burmistrz Gminy [...] w swoim postanowieniu z dnia [...] lipca 2020 r., oraz Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 2020 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...], wskazując, że z uwagi na treść art. 20 ust. 4 ustawy Starosta posiada kompetencję do wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji na określony czas.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty. Zdaniem Kolegium poczynione ustalenia faktyczne dotyczące stanu zagospodarowania terenu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania i funkcji na jaką jest on wykorzystywany, należy podzielić stanowisko organu, że Spółka nie osiągnęła wskazanego w decyzji z [...] lutego 2017 r. celu rekultywacji, tj. przywrócenia gruntu do użytkowania rolnego z funkcją wodną. Nie można bowiem uznać, aby skarżąca zrealizowała określony tą decyzją kierunek rekultywacji, choćby z tego względu, że istniejący w dacie orzekania sposób zagospodarowania nie pozwalał na rolnicze wykorzystanie tej części terenu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] oraz [...] podnosząc zarzuty naruszenia:

22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu nie wystąpiły przesłanki uprawniające organ I instancji do wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną na okres 5 lat; 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uchybienie przez organ odwoławczy obowiązkowi działania na podstawie przepisów prawa, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej analizy decyzji organu I instancji, jako rozstrzygnięcia noszącego znamiona dowolności i arbitralności, którego treść nie pozwala przyjąć, że decyzja organu I instancji była wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czyniącego zadość zasadzie prawdy obiektywnej, wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego oceny; 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności, iż Starosta P., prowadząc sporne postępowanie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy; 77 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującej analizy postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I Instancji, w ramach którego nie wywiązano się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w tym poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dodatkowych oględzin nieruchomości skarżących i stanu jej zrekultywowania; 162 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 kwietnia 2013 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy nie ziściły się przesłanki do uznania rekultywacji za zakończoną na okres 5 lat.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2020 w całości oraz zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, którym skarżący zainicjowali postępowanie przed organem I instancji; jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Analogiczną normę prawną zawiera przepis § 162 ust. 1 rozporządzenia. Stąd, w literaturze fachowej zauważa się, że z zestawienia powyższego przepisu z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończonej na określony czas. Proces takiej rekultywacji ma charakter zbliżony do rekultywacji "ostatecznej", jest on jednak - ograniczony do stopnia, który pozwoliłby prowadzić wydobycie po upływie okresu, na który zgodnie z decyzją rekultywacja została uznana za zakończoną. Rekultywacja ta jest w istocie sposobem na ochronę złoża, umożliwiając i obligując przedsiębiorcę górniczego do powrotu do wydobycia w późniejszym, a jednocześnie przygotowując wyrobisko do rekultywacji ostatecznej. Podkreślić należy przy tym, iż decyzje zgodne z wnioskiem, którym postępowanie zainicjowali skarżący, są wydawane na obszarze właściwości miejscowej innych organów administracji publicznej w sprawach o analogicznym stanie faktycznym. Przyjęcie przez organ II instancji przeciwnego stanowiska jest skutkiem rażąco wadliwej interpretacji art. 20 ust. 4 ustawy, wedle której przepis ten de facto nie posiada żadnego zakresu zastosowania. Dokonując wykładni literalnej i funkcjonalnej ww. przepisu w zestawieniu z art. 22 ust 1 pkt 4 ustawy należy uznać, że skoro rekultywację prowadzi się w miarę, jak grunty stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego, to organ administracji publicznej jest uprawniony do uznania rekultywacji za zakończoną całkowicie, częściowo lub na czas określony. Stanowisko przeciwstawne, przyjęte przez organy obu instancji, jest wyrazem interpretacji przepisu contra lege. W ocenie skarżącego niezależnie od powyższego, w razie wątpliwości co do normy prawnej - a w warunkach niniejszej sprawy, w świetle treści uzasadnienia skarżonej decyzji, należy uznać je za istniejące - wątpliwości te, zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. winny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżących.

W dalszej części skargi skarżący zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego, że nie sposób bowiem uznać, że odwołujący się zrealizował określony w drodze nakazu administracyjnego kierunek rekultywacji wodno-rolny, skoro ograniczył się jedynie do złagodzenia skarpy wyrobiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., które utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy uznania za zakończoną rekultywację gruntów.

Okoliczności faktyczne sprawy zostały przedstawione w części historycznej sprawy i są częściowo kwestionowane przez skarżącą, która podnosi, że wadliwie ustalono zakres wykonanych prac rekultywacyjnych. Zauważyć przy tym należy, że o ile decyzja organu I instancji została uzasadniona brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie uznania za zakończoną na określony czas (na 5 lat) rekultywacji w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym zawodnionej części wyrobiska o powierzchni 4,0615 ha, po eksploatacji złoża [...] w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] gm. [...], o tyle stanowisko organu odwoławczego jest w powyższym zakresie mniej stanowcze, a analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się również częściowo do zakresu wykonanych prac rekultywacyjnych.

W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych rekultywacja gruntów poeksploatacyjnych jest procesem wieloetapowym, który przygotowuje się, planuje i wykonuje na każdym etapie prowadzonej działalności gospodarczej. Czynności rekultywacyjne stają się częścią składową działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin, od chwili uzyskania koncesji. Teza powyższa znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 20 ust. 4 ustawy, gdzie wskazano, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności.

Dla porządku, należy w tym miejscu wskazać, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy decyzję w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Mając na względzie powyższe przepisy - art. 20 ust. 4 oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy - skarżący wywodzi, że organy administracji publicznej są uprawnione nie tylko do wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną ale również do wydania decyzji w przedmiocie: częściowego zakończenia rekultywacji oraz zakończenia rekultywacja na określony czas. Stanowisko powyższe jest błędne.

Po pierwsze już samo literalne brzmienie przepisu art. 22 ust 1 pkt 4 ustawy, gdzie wskazano, że decyzję w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną, jednoznacznie wskazuje, że organ ma możliwość wydania jedynie decyzji o określonej treści - uznania rekultywacji za zakończoną, względnie odmowy uznania rekultywacji za zakończoną. Niewątpliwie przepis powyższy stanowi przykład przepisu zawierającego normę kompetencyjną, a więc typ normy materialnoprawnej ustrojowej, która ustala prawa i obowiązki administracji w procesie wykonywania jej zadań. Jest to więc norma upoważniająca, widoczna szczególnie w relacjach pomiędzy organem administracji publicznej a podmiotami pozostającymi poza obrębem administracji (patrz. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 164 - 165 wraz z podaną tam literaturą). Jest to o tyle istotne, że w przypadku prawa administracyjnego nie można domniemywać kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Innymi słowy, organ administracji publicznej jest związany treścią normy kompetencyjnej i nie może ani rozszerzać ani ograniczać zakresu jej stosowania.

Po drugie, Sąd zauważa, że adresatem art. 20 ust. 4 ustawy, który wskazuje, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do zaprzestania tej działalności, jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), nie zaś organ administracji publicznej. Przepis powyższy - przy uwzględnieniu treści art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez rekultywację gruntów nakazuje osobom, które powodują utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Tym samym zakres podmiotowy - osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów oraz przedmiotowy - obowiązek rekultywacji - normy określonej w art. 20 ust. 4 ustawy nie jest w jakikolwiek sposób powiązany z działaniem organu administracji publicznej.

Oznacza to, że również wykładnia funkcjonalna oraz systemowa nie dają podstaw do przyjęcia, aby organ administracji publicznej był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną na określony czas. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 113/21, Baza NSA). W ocenie Sądu brzmienie normy kompetencyjnej uzyskane w toku wykładni jest jasne i bezwarunkowe, co powoduje, że brak było podstaw do skorzystania z regulacji, o jakiej mowa w art. 7a § 1 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył uznania za zakończoną na okres 5 lat rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża [...] na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] gm. [...] w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym (wniosek powyższy został uzupełniony w dniu [...] stycznia 2020 r. poprzez wskazanie, że wniosek dotyczy również działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). W tym też przedmiocie orzekał organ I instancji, gdyż Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r., odmówił uznania za zakończoną na określony czas (na 5 lat) rekultywacji w kierunku rolnym ze zbiornikiem wodnym zawodnionej części wyrobiska o powierzchni 4,0615 ha, po eksploatacji złoża [...] w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] gm. [...]. Sąd dostrzega, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była podjęta w przedmiocie odmowy uznania rekultywacji za zakończoną, jednakże nie wpływa to na zakres prowadzonego postępowania, które jest postępowaniem wnioskowym, a więc postępowaniem, zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r.

Sąd wskazuje, że w sytuacji w której wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy wydania decyzji, co do której organ nie posiada kompetencji, a więc nie może wydać decyzji o określonej treści, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a., lub też umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowe go na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, stanowi bowiem negatywną przesłankę prowadzenia postępowania, powodując że jest ono bezprzedmiotowe. W realiach przedmiotowej sprawy, organy administracji publicznej nie zrealizowały jednak powyższych wymogów, rozpoznając sprawę merytorycznie, a więc wydając decyzje o odmowie uznania rekultywacji za zakończoną na określony czas. Wykroczyły one samym poza przysługującą im kompetencje, co skutkowało wadliwością prowadzonego przez nie postępowania. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku), umarzając równocześnie postępowanie w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną na określony czas na podstawie art. 145 § 3 powołanej powyżej ustawy (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

Orzeczenia sądowe z zakresu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzysząca na części działki

Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 04.01.2022 r. II/SA/OI968/21

Źródło: treść orzeczenia

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący- Sędzia WSA Piotr Chybicki; Sędziowie: Sędzia WSA Marzenna Glabas, Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy:

uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony).

Uzasadnienie

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że postanowieniem z [...] r. Starosta [...] (dalej jako: "organ I instancji") odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzysząca na części działki [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w skład przedmiotowej działki wchodzą grunty rolne sklasyfikowane jako: grunty orne RIVa - 2,12 ha i RIIIb - 0,02 ha. Wraz z gruntami przyległych działek działka ta tworzy zwarty kompleks użytków rolnych. Na załączniku graficznym stanowiącym integralną część projektu decyzji o warunkach zabudowy oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, określając teren inwestycji, stanowiący część działki obejmującej grunty orne RIVa. Starosta uzgadniając projekt decyzji powinien mieć na uwadze skutki, jakie jego poszczególne rozstrzygnięcia mogą mieć na politykę przestrzenną gminy oraz jakie będą konsekwencje lokalizacji na przyległe obszary gruntów wysokiej jakości rolniczej.

Zgodnie z orzecznictwem, jeżeli w skład działki zainwestowania wchodzi grunt klasy III, planowanie inwestycji zmieniającej przeznaczenie gruntu na nierolny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy taka zgoda zostanie udzielona w planie miejscowym. Umowne wydzielenie części działki nieobejmującej gruntów klasy III, nie ma znaczenia prawnego i nie zmienia charakteru tej działki jako nieruchomości rolnej. Warunki zabudowy dotyczą całej działki, a nie jej części. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi jest możliwe pod warunkiem spełnienia łącznie następujących warunków:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W ocenie organu I instancji w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w pkt. 1, 2 i 3.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor - Spółka A (dalej jako: "spółka", "skarżąca"), zarzucając naruszenie:

52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i nie wymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich; 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III; 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała m.in., że działka [...] ma powierzchnię 2,14 ha i występujące na niej użytki klasy RIIIb o powierzchni 0,02 ha stanowią jedynie 0,93% powierzchni całej działki. Na kopii mapy zasadniczej jako teren inwestycji wskazano część działki, na której nie występują grunty chronione. Powołała orzecznictwo, zgodnie z którym istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Podniosła, że stosownie do art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] r. utrzymało w mocy zażalone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielono ustalenia faktyczne i ich ocenę, potwierdzając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium wskazało, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (tu: budowy instalacji fotowoltaicznej).

Ponadto Kolegium stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tylko tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w zażaleniu i w oparciu o nie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty.

Skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Nie ma przeszkód prawnych, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. Stanowisko organów administracji zmusza inwestora do podziału działki, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Podkreśliła, że teren planowanego zamierzenia ogranicza się do gruntu oznaczonego symbolem klasy innej niż RIIIb, a tym samym nie jest wymagane uzyskanie zgody na jego przeznaczenie na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 64 w zw.z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

W myśl art. 7 ust. 2a tej ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że zgoda właściwego ministra wymagana jest tylko wówczas, gdy inwestycja powodująca zmianę przeznaczenia gruntów ma być realizowana na użytkach rolnych klasy I-III i tylko w odniesieniu do takich gruntów należy weryfikować spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1-4. Obowiązku takiego nie ma, gdy zmiana przeznaczenia dotyczy gruntów rolnych o niższej klasie bonitacyjnej.

Ponadto, w świetle przytoczonych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy ocenie czy dany teren gruntów rolnych wymaga omawianej zgody nie należy kierować się granicami ewidencyjnymi działki. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Zgodnie z tym sformułowaniem przy ocenie, czy grunty rolne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, nie bierze się w ogóle pod uwagę granic ewidencyjnych działek. W wyroku z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stąd wniosek, że bez względu na to czy zwarty kompleks gruntów rolnych zostanie podzielony na odrębne działki, czy nie, zgoda będzie wymagana, jeżeli teren wnioskowany do zmiany przeznaczenia będzie zawierał użytki klasy I-III i nie zostaną łącznie spełnione warunki z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W rozpoznawanej sprawie jednak, co podkreślała strona skarżąca i czego nie negowały organy, wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren to wyłącznie grunty rolne o niższej klasie. Z mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji wynika, że są to grunty sklasyfikowane jako RIVa. W związku z tym należało uznać, że objęty wnioskiem teren nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nie było podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

W rozpatrywanym przypadku organ uzgadniający otrzymał projekt decyzji, z którego wynika, że warunki zabudowy dotyczą ściśle określonego terenu, oznaczonego na załączniku graficznym do projektu decyzji liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i tylko w odniesieniu do tego terenu miał obowiązek zbadać, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ocena w tym zakresie powinna sprowadzać się tylko do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która wyczerpująco określa, kiedy zgoda jest wymagana, a kiedy nie.

W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1867/20 (publ. w CBOSA), wydanym w podobnej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora, tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. NSA podkreślił, że okoliczność dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji - może być przedmiotem analizy tylko organu prowadzącego postępowanie główne. Stanowisko zajęte w tym względzie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może podlegać ocenie ewentualnie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji i skargi na decyzję. Organ uzgadniający może tylko w granicach swej właściwości i kompetencji oceniać dopuszczalność rozstrzygnięcia. NSA zważył, że na gruncie rozpatrywanego przypadku, zadaniem organów współdziałających (uzgadniających) była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie, oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Chodzi tu o przesłanki określone przepisem art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Przytoczone stanowisko skład orzekający w pełni podziela. Reasumując, na etapie uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, organ uzgadniający nie może wykluczyć takiej możliwości.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolite stanowisko co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, na co wskazują licznie powoływane orzeczenia zarówno przez stronę skarżącą, jak i organy orzekające. Część składów orzekających przyjmuje, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19). W wyrokach tych argumentowano, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Podnosi się, że taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15). W wyroku z 14 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1549/21, NSA uznał, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce.

W orzecznictwie wyrażane są także poglądy odmienne, a mianowicie, że przez "teren" o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20).

W judykaturze wskazuje się także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest niemożliwe, to jednak musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (tak NSA w wyrokach z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17; z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17). Także w wyrokach: z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21 i z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21 NSA uznał, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki może nastąpić wyjątkowo i organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy powinien uzasadnić takie rozwiązanie.

Powyższe, w ocenie Sądu, przekonuje, że nie jest niedopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Dlatego organ uzgadniający nie może a priori negować takiej możliwości i wykraczać swoimi ocenami poza wniosek inwestora i swoją właściwość. Z tego powodu zgodzić należy się ze skarżącą, że postępowanie organów naruszyło ogólne zasady postępowania administracyjnego unormowane w art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a.

Dlatego też Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Prawo

Akty prawne

Ustawy

Ekspert odpowiada

Geologia

Górnictwo

Ochrona środowiska

Publikacje

Prawo

Warsztaty

Konferencje