PIG-PIB o nowym rozporządzeniu w sprawie ruchów masowych

Nowe metody obserwacji, większe uprawnienia starostów i bardziej precyzyjne określenie procedur – to zmiany jakie wprowadza nowe rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska dotyczące ruchów masowych. Nowe przepisy obowiązują od 18 lutego 2021 r.

Rozporządzenie w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi, zwane dalej „Rozporządzeniem”, podpisane przez ministra 4 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020, poz 2270), zmienia rozporządzenie Ministra Środowiska o tej samej nazwie obowiązujące od 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., nr 121, poz. 840). Rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2007 r. wydane zostało na podstawie art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska („P.o.ś.”; Dz.U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.) i wprowadziło obowiązek inwentaryzowania i obserwowania ruchów masowych ziemi. Obowiązek ten został nałożony na starostów, a jego nadrzędnym celem było zmniejszanie strat finansowych powstających z powodu aktywności osuwisk oraz ograniczenie ryzyka utraty zdrowia, a nawet życia ludzi.
Niemal równolegle w Państwowym Instytucie Geologicznym – Państwowym Instytucie Badawczym (PIG-PIB) uruchomiony został projekt System Osłony Przeciwosuwiskowej (SOPO), którego jednym z głównych zadań jest rozpoznanie i udokumentowanie osuwisk i terenów nimi zagrożonych w Polsce. W celu realizacji tego zadania utworzona została baza danych SOPO, która sukcesywnie jest wypełniana kolejnymi mapami osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi (MOTZ). Dane te są przekazywane organom administracji samorządowej i trafiają do prowadzonych przez starostów rejestrów. Doświadczenia tych 13 lat pokazały, że społeczeństwo, starostowie a także PIG-PIB, który pełni funkcję państwowej służby geologicznej, dostrzegły potrzebę dostosowania przepisów do zmieniających się potrzeb i możliwości. Stanowisko w tej sprawie wyraziła również Najwyższa Izba Kontroli, której wystąpienie pokontrolne z 2016 r. stało się bezpośrednim impulsem zmiany treści rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2007 r.

pn pc084299 www
Zniszczona droga na osuwisku w Aksmanicach (gmina Fredropol, powiat przemyski) (fot. Piotr Nescieruk)

To co wzbudzało najwięcej kontrowersji w dotychczasowych regulacjach obejmowało dwa zasadnicze zagadnienia: sposoby wyznaczania terenów zagrożonych i terenów na których występują ruchy masowe oraz prowadzenie ich obserwacji.Obecnie, zgodnie z §2.1. Rozporządzenia, ustalenie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy będzie się odbywało na podstawie terenowego kartowania geologicznego. Dodatkowo można będzie przeprowadzić inne badania jak: wizję w terenie, wywiad z miejscową ludnością, analizę dostępnych materiałów archiwalnych. Stosowne mapy oraz karty rejestracyjne, starosta może wykonać we własnym zakresie, przy czym ich forma i treść musi być zgodna z Rozporządzeniem oraz „Instrukcją opracowania mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi”. Starosta może też, na podstawie materiałów przekazanych przez PIG-PIB, ustalić tereny zagrożone ruchami masowymi ziemi oraz tereny, na których występują te ruchy.

17 mk img 6061 www
Realizacja monitoringu instrumentalnego na osuwisku w Rychwałdzie (powiat żywiecki) (fot. Marcin Kułak)

Warto zwrócić uwagę, że każda MOTZ – zarówno wykonana w ramach SOPO, jak i zrealizowana samodzielnie przez organy administracji publicznej – jest weryfikowana (również terenowo). Proces weryfikacji stanowi jeden z etapów procesu tworzenia map oraz kart rejestracyjnych i kończy się nadaniem numeru identyfikacyjnego karty rejestracyjnej w bazie danych SOPO. Uzyskanie tego numeru jest obligatoryjne od 2007 roku, co regulowało rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2007 r. (w przypisach nr 1 do załączników), a obowiązek ten jedynie bardziej wyeksponowano w § 4 ust. 4 Rozporządzenia. Niezależnie od tego, czy mapy zostały wykonane we własnym zakresie, czy otrzymano je od PIG-PIB, rejestry powinny być prowadzone w oparciu o bazę danych SOPO. Z tego też powodu wskazane  jest, aby w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), starosta zamieszczał informacje o źródle danych wraz z przekierowaniem do aplikacji mapowej http://mapa.osuwiska.pgi.gov.pl/. Użytkownik korzystając z tej aplikacji może zapoznać się z obszarami objętymi osuwiskami. Zaletą przekierowania na powyższą stronę jest fakt, że aplikacja ta znajduje się w otoczeniu strony internetowej Centrum Geozagrożeń, gdzie można zapoznać się z szeregiem informacji praktycznych i objaśniających, co w wielu przypadkach pozwoli rozwiać wiele wątpliwości.

21 jd 20171215 102311 www
Montaż reflektora interferometrycznego na osuwisku w Szymbarku (gmina Gorlice, powiat gorlicki) (fot. Jacek Dacka)

Choć nowe zapisy wydają się zasadniczo odmienne od dotychczasowych, to w rzeczywistości sankcjonują stan faktyczny związany ze skutecznie stosowaną dotychczas praktyką ustalania terenów występowania ruchów masowych lub nimi zagrożonych. Merytorycznie uzasadnione i powszechnie wykonywane jest przede wszystkim kartowanie geologiczne, które pozwala na wyznaczenie granic form ruchów masowych, stref aktywności oraz ich parametrów morfologicznych. Dokumentowanie geologiczno-inżynierskie zostało usunięte z metod ustalania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, gdyż szczegółowe rozpoznanie wgłębne form, np. do celów inwestycyjnych, jest uzasadnione dopiero po przeprowadzeniu wstępnego rozpoznania za pomocą kartowania geologicznego.

Drugim bardzo ważnym sposobem wykorzystywania informacji dotyczących ruchów masowych ziemi znajdujących się w rejestrach jest planowanie przestrzenne. Należy podkreślić, że mapy realizowane na potrzeby rejestrów wykonywane są w skali 1:10 000. Nie jest to więc skala planistyczna, ale wystarczająca do ujęcia w dokumentach planistycznych, po odpowiedniej konwersji tej mapy do elementów sytuacyjno-wysokościowych zawartych na dokładniejszych podkładach. Z tego też powodu należy zwrócić uwagę, że bezkrytyczne prezentowanie na stronach BIP lub portalach mapowych tych map na tle działek własnościowych, zwłaszcza bez podkładu, na którym ustalono występowanie ruchów masowych, jest niewłaściwą praktyką, która może prowadzić do poważnych nadużyć.

pn p5310395 www
Zniszczona droga oraz uszkodzone budynki mieszkalne na osuwisku w Szczepanowicach (gmina Pleśna, powiat tarnowski) (fot. Piotr Nescieruk)

Bardzo ważną zmianą wielokrotnie postulowaną przez starostów jest wprowadzenie nowej, znacznie tańszej i mniej wymagającej metody obserwacji, którą nazwano metodą wizji w terenie (§ 3. 1 Rozporządzenia). Monitorowanie powierzchniowe lub wgłębne pozostawiono dla miejsc, w których metoda wizji w terenie nie jest wystarczająca do tego, aby określić prędkość i kierunek przemieszczania mas ziemnych. Rozporządzenie zmienia także częstotliwość prowadzenia obserwacji. Obecnie będzie ona uzależniona od ryzyka wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Obserwacje mają być prowadzone nie rzadziej niż raz na 3 lata, a także każdorazowo po otrzymaniu przez starostę informacji o wystąpieniu ruchów masowych ziemi. Obserwacje dokumentowane będą w formie protokołów (załącznik nr 3 do Rozporządzenia), których celem jest kompletowanie informacji do kart rejestracyjnych. Te powinny być aktualizowane jeśli obserwacja stwierdza nowe okoliczności, które zaszły na osuwisku. Rozporządzenie w sposób wyraźny akcentuje kwestię ryzyka wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, którą należy się kierować prowadząc obserwacje. Wypełniając protokół obserwacji zgodnie z załącznikiem nr 3 do Rozporządzenia, szczególną uwagę należy zwrócić na elementy infrastruktury (np.: nawierzchnię dróg, budynki, słupy i linie przesyłowe), ponieważ to one są elementem wrażliwym w zagadnieniach związanych z ryzykiem, to one są zagrożone. Prowadząc obserwacje należy mieć na względzie, że aktywność ruchów masowych może przejawiać się właśnie uszkodzeniami tej infrastruktury. Stwierdzenie pojawienia się nowych przejawów aktywności w stosunku do zapisów w karcie rejestracyjnej lub wcześniejszych obserwacji, stanowi podstawę do aktualizacji karty. Sam proces obserwacji nie jest kartowaniem geologicznym i nie polega na nowym wyznaczeniu form osuwiskowych, nie wymaga także specjalistycznych uprawnień.

Rozporządzenie wprowadza ponadto szereg drobnych zmian. Wśród nich warto wskazać, że obecnie  nie jest już obowiązkowe zamieszczanie informacji o numerach działek znajdujących się na terenach objętych ruchami masowymi jak i nimi zagrożonych. Dotychczasowe zapisy w tym zakresie powodowały liczne problemy. Sugerowały bowiem, że osuwiska lub tereny nimi zagrożone ustalano dla każdej działki własnościowej, co nie jest prawdą. Ruchy masowe są najczęściej formą naturalną, która powstała niezależnie od sztucznych granic wyznaczanych przez człowieka. Geolog ustalający zasięg występowania ruchów masowych, robi to niezależnie i nie bacząc na tego typu podziały.

 

38 kk dji 0350kk www
Aktywne osuwisko w Kasince Małej (gmina Mszana Dolna, powiat limanowski) zagrażające budynkom w przysiółku Zapotocze (fot. Krzysztof Karwacki)

Rozporządzenie wprowadza także do kart rejestracyjnych postulowany przez starostów opis przesłanek do prowadzenia obserwacji i wskazania sposobu tej obserwacji. Ważna zmiana, choć tylko w zakresie stosowanej terminologii, dotyczy uporządkowania dotychczas stosowanego nazewnictwa. Obecnie na poziomie Rozporządzenia przestaje funkcjonować określenie „osuwisko”, które zastąpiono sformułowaniem użytym w P.o.ś.: „tereny na których występują ruchy masowe”. Pociąga to za sobą zmianę nazwy karty wcześniej nazwanej „kartą rejestracyjną osuwiska” a obecnie „kartą rejestracyjną terenu, na którym występują ruchy masowe” (załącznik 2 do Rozporządzenia). Zmiana ta choć z punktu widzenia użytkowników zasadnicza, ma charakter wyłącznie porządkowy, dostosowujący terminologię w akcie wykonawczym do ustawy.
 
Nowe rozporządzenie w znacznym stopniu wychodzi naprzeciw oczekiwaniom starostów, wskazując, że rejestry mogą być prowadzone w oparciu o dane przekazane przez podmiot pełniący funkcję psg, czyli praktycznie pochodzące z bazy danych SOPO. Ustawodawca stwarzając jednoznaczne powiązanie rejestrów z bazą SOPO nakłada pośrednio na PIG-PIB, jako prowadzącego projekt SOPO, nowe zadania związane przede wszystkim z aktualizacją informacji o terenach występowania ruchów masowych i nimi zagrożonych. Można się także spodziewać, że w prowadzeniu obserwacji starostowie będą oczekiwali większego wsparcia ze strony państwowej służby geologicznej.
 
Wnioskowane od wielu lat, przez wszystkie zainteresowane strony, zmiany przepisów prawnych dotyczących ruchów masowych obejmują jednakże nie tylko zapisy Rozporządzenia. Problematyka ruchów masowych ziemi jest ujmowana w wielu aktach prawnych począwszy od P.o.ś., Prawa geologicznego i górniczego, poprzez Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aż po Prawo budowlane. To co obecnie wydaje się najpilniejsze z punktu widzenia porządkowania systemu prawnego dotyczącego ruchów masowych, to wprowadzenie definicji, które ujednolicą terminologię. W szczególności oczekiwana jest zmiana zasadniczego zapisu w P.o.ś. poprzez wprowadzenie definicji powszechnie stosowanych „osuwisk” i „terenów zagrożonych”. Nie mniej ważne wydaje się zdefiniowanie powierzchni poślizgu i wprowadzenie obowiązku jej rozpoznania przy wykonywaniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej na obszarach osuwiskowych.
 
Podsumowując, wprowadzone w nowym rozporządzeniu zapisy są efektem wielokrotnie postulowanych modyfikacji mających na celu wspomóc organy administracji publicznej w realizacji ich zadań, przy jednoczesnym zachowaniu praktycznego wymiaru tych regulacji. Jest to także efekt wieloletniego doświadczenia geologów realizujących projekt SOPO, które wynika z prowadzonego systematycznie rok po roku terenowego kartowania przejawów ruchów masowych, prac interwencyjnych realizowanych w sytuacjach kryzysowych, monitoringu instrumentalnego ponad 60 osuwisk stanowiących zagrożenie dla obiektów publicznych, a także licznych spotkań z pracownikami administracji publicznej i świadczonego im wsparcia w rozwiązywaniu najpilniejszych problemów związanych z ruchami masowymi. Istotne zmiany wprowadzone w rozporządzeniu były oczekiwane przez środowisko geologów, jednak nie rozwiązują wszystkich problemów administracyjnych w zakresie ruchów masowych.
 
W związku z wprowadzeniem Rozporządzenia, procedowany jest obecnie aneks do umowy na realizację projektu SOPO. Obejmuje on m.in. opracowanie nowych instrukcji oraz rekomendacji, które należy dostosować do treści Rozporządzenia. Także aplikacja SOPO wymagać będzie dostosowania do zmian wynikających z Rozporządzenia - prace te już trwają. O nowych regulacjach PIG-PIB będzie sukcesywnie informował starostów.
 
Zobacz tekst rozporządzenia >>
 
Więcej o ruchach masowych oraz kontakt do Centrum Geozagrożeń: osuwiska.pgi.gov.pl
Zespół Centrum Geozagrożeń